electricite

18/01/2012.

Confrontations Europe engage la bataille pour que l'Europe se dote d'une politique énergétique européenne compétitive et solidaire. Dans cet article, Philippe Herzog et André Ferron proposent des options que nous soumettons au dialogue.

Pour un Pacte Européen de Solidarité Energétique


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Extrait Revue 97 - Energie

Après vingt années de politique énergétique axée sur l’ouverture des marchés nationaux (la « libéralisation »), l’Union tente d’accélérer l’achèvement du marché intérieur par la réalisation des infrastructures de réseaux nécessaires pour l’interconnexion. L’objectif affiché pour l’électricité est d’obtenir en 2014 un prix du marché unifié. En même temps, la décision allemande de sortir du nucléaire et de promouvoir une stratégie polarisée sur les renouvelables et le gaz impactera tous les pays voisins. Il faut bien mesurer les contradictions que soulèvent ces choix d’accélération et de polarisation de la stratégie énergétique européenne. Si l’intégration par les marchés crée une solidarité de fait, elle est aussi un facteur de dé-intégration. En effet les politiques de choix des sources d’énergie restent nationales : elles sont et seront beaucoup plus encore concurrentes sur le marché intérieur, ce qui ne peut manquer de provoquer des conflits. Ainsi la convergence des prix sur le marché de l’électricité va accentuer la tendance à la hausse, alors que les coûts de production selon les pays sont dissemblables, et ceci, plus les transferts indésirés associés à la géographie des infrastructures, aura des conséquences dont l’acceptation sociale n’est nullement évidente.  

Ces orientations sont mises en place dans un contexte de crise où l’avenir de la zone euro et de la construction européenne est remis en question. Il est impératif de réfléchir à une véritable solidarité énergétique. En effet l’histoire, la géographie, et les choix nationaux des sources sont extrêmement différents (cf. encart) ; et le rapport de puissance et de ressources est très inégal entre les pays. Une solidarité doit être fondée sur la complémentarité dans les choix des sources diversifiées, le partage des coûts dans l’intérêt mutuel, et la capacité de mieux affronter ensemble la compétition internationale d’autant plus que notre dépendance s’accroît encore.

Repenser le sens d’une Communauté énergétique et redéfinir les objectifs chiffrés

Au départ les institutions européennes disaient que la libéralisation et le marché unique avaient pour but la baisse des prix. Au contraire les prix grimpent. Tout y concourt, prix du pétrole, du gaz, du CO2, et il faut payer les investissements massifs nécessaires pour remplacer les équipements obsolètes et construire le nouveau système dé-carboné. La hausse des prix est donc inévitable et elle ne peut que provoquer des réactions des populations. La réduction des émissions de CO2 est devenue l’objectif premier. Encore faut-il que l’on puisse maîtriser les coûts et assurer l’accès de tous à l’électricité à des prix abordables. Des investissements de long terme considérables sont partout nécessaires. Il est donc urgent de partager une vision de la politique énergétique allant bien au-delà de 2020, jusqu’à 2050. Il faudra pouvoir réduire le coût de la mutation en mettant en synergie les choix nationaux. Or l’énergie est une composante majeure des différences de compétitivité entre les membres de l’Union.  Ainsi le choc pétrolier de 2008 a coûté  près de 2% du PIB de l’Union avec des écarts de 1 à 10 entre les Etats membres, aggravant les déficits pour la plupart et gonflant les excédents pour une  poignée. Le nouveau système énergétique européen aura aussi un effet structurant pour l’industrie, élément essentiel de tout retour à la croissance. La reprise de l’investissement créera un nouveau marché pour les équipements et les innovations, mais si l’on n’y prend pas garde, sa charge pèsera lourdement sur les industries énergivores et sur les ménages. Et les nouveaux réseaux européens réduiront ou au contraire augmenteront les divergences économiques et la polarisation industrielle actuelle.

La réduction des émissions de gaz à effet de serre doit être rendue compatible avec les objectifs de compétitivité et de sécurité d’approvisionnement. L’accès universel des populations à des prix abordables en dépend. La hausse et la convergence des prix à l’échelle européenne doit être mesurée, le service universel et les tarifs sociaux sont à renforcer. Et les efforts internes européens n’ont de sens que s’ils contribuent et incitent à un effort mondial. Ainsi  dans la dernière période, la baisse des émissions en Europe n’est qu’apparente, les importations ayant provoqué l’augmentation des émissions liées aux productions dans les pays fournisseurs. Les investissements et les tensions pour l’accès aux gisements vont s’aggraver dans le monde avant que notre énergie soit dé-carbonée, d’autant plus que la demande augmente. Le marché ne doit donc pas seulement être intérieur, il lui faut un extérieur cohérent, et la division des Européens doit faire place à l’Union dans les négociations internationales.

Pour 2020 l’Union  s’est dotée d’objectifs chiffrés : le triple 20 (réduction de 20% des émissions de CO2, 20% de part des renouvelables dans le total des sources, et augmentation de 20% de efficacité énergétique). La pression est déjà forte pour prolonger ces objectifs et imposer dans l’avenir un triple 30 ou triple 40. Il ne faut pas y céder, mais ouvrir le débat sur de nouveaux objectifs pour 2030-2050. La Roadmap de la Commission doit susciter un débat critique (voir encart). L’objectif incontestable devrait être la réduction par 4 des émissions de CO2 d’ici 2050. L’efficacité énergétique est un objectif qui contribue à la réalisation des autres – baisse du CO2, compétitivité, sécurité d’approvisionnement –, mais on ne doit pas ignorer son coût, elle nécessite des investissements considérables dans tous les domaines de la vie et de la production, comme les transports et l’habitat.

Fixer un objectif chiffré pour une seule source est le choix le plus discutable. Les renouvelables ne sont pas un but en soi mais un moyen parmi d’autres pour réduire les émissions. L’objectif 2020 a stimulé  l’innovation et le démarrage pour ces sources qui ont été fortement aidées et placées hors du marché unique pour pouvoir décoller. Ces soutiens ne devront pas être prolongés une fois la maturité atteinte, et on doit bien en mesurer les coûts. Ainsi l’étude du cabinet Ecorys pour la Commission montre que les seuls coûts de l’intermittence exploseraient si la part des sources renouvelables  pour l’électricité atteignait 40% dans le mix énergétique. D’autres technologies propres comme la Capture Stockage du Carbone (CSC) devront d’ailleurs entrer en phase de démarrage. 

Le choix du mix énergétique est la question politique majeure.

Beaucoup veulent imposer à l’Union un mix massivement polarisé sur renouvelables-gaz d’ici 2030-2050. L’Allemagne a fait ce choix pour elle-même, éliminant notamment le nucléaire, mais elle veut aussi que l’Union fasse de même ; et elle obtient un certain succès à la Commission et au Parlement européen. Or pour l’électricité qui sera un vecteur essentiel de la réduction des émissions d’ici 2050, la hausse des prix pourra atteindre 100% si ce mix renouvelables-gaz est imposé à tous, alors que  maintenir le nucléaire et développer le charbon propre peut la limiter à 50%.

De plus on prête fort peu attention au fait que les objectifs énergétiques de l’Union mal conçus peuvent aggraver les divergences de compétitivité entre les Etats membres. Certains Etats membres devraient non seulement renoncer à leurs propres atouts mais en plus payer pour cet abandon. Au contraire un mix européen soucieux du développement de chaque pays membre et de la cohésion de l’Union, tirant parti de la diversité et permettant la mise en valeur des atouts de chacun serait non seulement plus solidaire mais aussi plus compétitif. Renouvelables, nucléaire, gaz et charbon rendus propres grâce à la capture et au stockage du carbone ont tous  leur place dans une économie dé-carbonée et l’Europe n’a pas les moyens de se priver d’une de ses sources si elle veut réponde aux besoins. La sécurité d’approvisionnement est plus grande quand tous les œufs ne sont pas dans le même panier. Par ailleurs la diversité conduit à un développement industriel  plus équilibré, tous les équipements sont précieux et non pas seulement ceux pour la niche des renouvelables ; et l’industrie manufacturière compte, pas seulement celle qui produit des biens d’équipements.

La quinzaine d’Etats membres qui ne renoncent pas au nucléaire, et les 4 ou 5 qui veulent exploiter leurs réserves en charbon n’ont aucune raison d’accepter un mix préférentiel renouvelables-gaz. Certes  un tel choix ne peut être accepté au niveau européen que par un vote à l’unanimité, mais une situation de blocage n’est pas une solution viable. Il faut négocier une reconnaissance mutuelle des droits de chaque source (voir encart sur leurs forces et leurs faiblesses) y compris du nucléaire et du charbon propre – sous certains critères : faire de la sûreté nucléaire un bien public européen ; faire payer aux renouvelables une part des coûts de l’intermittence et des réseaux ; unifier la politique gazière extérieure ; et rendre le gaz et le charbon « propres »… La vie commune  des sources doit être organisée sur le marché intérieur et c’est un combat à mener. Pour l’instant les Etats membres qui ne sont pas convaincus par la politique renouvelables-gaz sont sur la défensive. Ils s’accrochent, qui à son nucléaire, qui à son charbon au nom de l’indépendance nationale, alors qu’ils viennent de signer tous pour un marché électrique intérieur dès 2014 ( !) et que les partisans du mix renouvelables-gaz jouent en équipe soudée et font progresser chaque jour leurs idées  au niveau pertinent, qui est européen. Ceux qui veulent un mix énergétique diversifié et optimisé à partir des choix nationaux doivent se rapprocher, nouer des coopérations et exiger que l’Union n’ignore plus cet impératif. Et dans le couple franco-allemand qui s’est saisi à bras le corps du sauvetage de l’euro, la France doit aussi mettre ce problème sur la table.

Il faut souligner aussi que le choix des sources de production et notamment la montée des intermittents tels que les éoliens offshore a des conséquences majeures sur les besoins en investissement d’infrastructures et les coûts afférant pour raccord aux réseaux de distribution. Il faut prendre garde à une polarisation au centre de l’espace continental au détriment de pays et régions périphériques.

L’ambition d’un Communauté énergétique est la nôtre, encore faut-il y parvenir en tenant bien compte des pièges de la complexité et des enjeux de solidarité. C’est pourquoi nous proposons un « Pacte européen de solidarité énergétique ».

Le Pacte Européen de Solidarité Energétique.

Toutes les sources énergétiques doivent avoir droit de cité mais seront soumises à des critères d’acceptabilité et leurs parts dans un mix européen au-delà de 2020 devront contribuer à un optimum économique commun susceptible de modérer la hausse des prix tout en réduisant massivement les émissions de CO2. La concurrence intra-source et même inter-sources ne disparait pas, mais elle sera accompagnée d’une recherche de complémentarité négociée et même planifiée. Les soutiens communautaires devront aller à des projets d’intérêt européen pour chaque source, réseau, et programmes de recherche-développement et nouvelles technologies. Il faut viser des économies d’échelle mais en même temps réduire la polarisation dont bénéficient des pays dominants, en soutenant la diversification. Les pays en difficulté et devant se réindustrialiser bénéficieront particulièrement de ces soutiens  pour leurs investissements de proximité, promus dans le cadre de la politique de cohésion et faisant appel à des coopérations au sein des grandes Régions organisées actuellement dans la géographie énergétique européenne.

Le droit de chacun à sa source peut conduire à une perte par rapport à un optimum relatif, c’est pourquoi il doit s’accompagner de coopérations renforcées visant à réduire les coûts en les partageant. Les Stress tests nucléaires vont conduire à une approche commune de la sûreté qui doit être l’occasion de partager ses coûts[1]. L’exploration pour les stockages géologiques, leur exploitation, les réseaux de transport peuvent aussi être partagés entre ceux qui investissent dans le charbon ou le gaz propres. Ces coopérations renforcées doivent ouvrir droit à un soutien communautaire à certaines conditions, négociées elles aussi.

L’accord des Etats membres sur un mix diversifié et efficient implique un ajustement et une modification sensibles du modèle actuel de marché intérieur. La reconnaissance de toutes les sources resterait formelle en effet si les règles de marché ne permettaient pas les bons choix d’investissement et une certaine optimisation du parc européen.

La nécessité de réformer les modèles de marché et de financement.

Répétons-le, la Commission - suivie sans rechigner par le Conseil et le Parlement -  a eu tort de conduire un débat dans lequel on a dissocié au lieu d’articuler les questions suivantes : le choix des sources, le modèle de marché, les priorités d’infrastructures. A un mix énergétique donné doit correspondre un  modèle de marché efficace. Le modèle de marché électrique actuel basé sur le prix « spot »  volatil et court-termiste  ne permet l’investissement que dans les centrales à gaz. Le modèle fossile, « marginaliste », où les prix sont donnés par les coûts variables du combustible, ne devrait pas être accepté quand on vise une production dé-carbonée où les coûts fixes sont archi prédominants. Devant l’incapacité du modèle de marché à promouvoir la source qu’il soutient, chaque Etat membre y va de son « arrangement de marché », qui pour le nucléaire, qui pour les Renouvelables, qui pour le « fossile dé-carboné », alors que le marché européen demandera d’intégrer tous ses arrangements dans un même moule. Le besoin de réforme du marché est patent à long terme, encore faut-il l’entreprendre à court terme.

C’est dans l’électricité que le problème à résoudre est le plus complexe. D’une part il faut rendre compatible le modèle Renouvelables intermittents (éolien, solaire et gaz) avec celui, « classique », combinant centrales de base et de pointe, d’autre part il faut revoir la formation des prix afin d’obtenir un signal prix moins volatil permettant l’investissement long terme.

Les renouvelables intermittents ont reçu une priorité dans le système électrique ; ceci conduit à une production en pointillé. Seules des centrales de pointe « rapides » (au gaz) peuvent suppléer aux arrêts imprévisibles. Pour une part faible d’intermittence ce nouveau système peut se superposer à une production de base, mais si cette part devient trop forte les centrales de base nucléaire et au lignite, pourtant apporteurs de courant continu à bas prix, seront sous utilisées, déficitaires et en faillite. Soit il faut décider que les contrats du marché deviennent « continuité comprise », les intermittents assurant eux-mêmes le secours ; soit, en cas de refus, le compromis devrait limiter la part d’intermittence ou  sa priorité absolue d’accès au réseau. Un bon signal prix pour l’investissement de long terme doit passer par l’autorisation des contrats à long terme et la création d’un marché secondaire permettant l’échange de ces contrats.

La dimension financière du  modèle de marché est aussi une grande préoccupation. Le financement corporate des investissements par les grandes entreprises, garanti par des tarifs en hausse, le rehaussement de crédit par des project bonds garantis par le budget européen, n’offrent pas un modèle de financement efficace en ce sens qu’ils ne pallient pas aux défauts du marché ; les produits dérivés ne remplacent pas des contrats long terme. L’intervention publique ne peut consister à payer pour ces défauts et à entériner des exigences de rentabilité privée élevée. La coopération publique peut réduire les risques en créant une nouvelle force de frappe financière, à commencer par celle des Gestionnaires de Réseau. Il faut réhabiliter le calcul public au niveau européen et faire une place à une industrie des fonds européens d’investissement à long terme.

Pas de marché intérieur sans une politique extérieure.

La politique extérieure fait partie de la négociation du Pacte de solidarité énergétique, surtout pour le gaz. L’Allemagne veut un partage des coûts pour les renouvelables mais pas un pouvoir partagé pour l’importation de gaz russe. Les gros importateurs du Sud défendent un modèle de marché basé sur des contrats d’importations à long terme  indexés sur le pétrole, tandis que les trois gros producteurs européens de gaz défendent un modèle spot. L’Union ne doit pas céder à ceux-ci, elle doit soutenir le modèle long terme et le pouvoir de négociation avec les tiers doit être partagé.

Le volet extérieur actuel du système européen des quotas d’émission suit une logique de compensation. Les industries exposées à la concurrence internationales ne doivent pas payer plus que leurs concurrents mondiaux non soumis aux quotas. C’était acceptable dans le contexte où l’on espérait un ralliement mondial rapide à la réduction des émissions, cela ne l’est plus aujourd’hui alors que cette espérance est renvoyée à plus tard. La compensation pour les Européens est indolore pour leurs concurrents, et ne les incite pas à se rallier à la lutte climatique. Ils y seraient plus incités si exporter vers l’Europe était un coût pour eux. La taxe carbone du Paquet fiscal européen sur l’énergie est à tous égards une nécessité impérative.
Nous sommes conscients de la difficulté du problème que nous soulevons et nous ne faisons que lancer de premières suggestions pour une proposition nouvelle ambitieuse mais lucide. Que le dialogue commence [2] !

 

André Ferron et Philippe Herzog,
en étroite coopération avec Michel Cruciani, Hervé Fischer et Claude Fischer.

 

  [1] Cf. la conférence de Confrontations Europe, le 27 juin 2011, Après Fukushima, les enjeux économiques d’une sûreté européenne partagée. Actes sur www.confrontations.org
  [2] J’ai présenté notre proposition au Forum de l’Energie de GDF-SUEZ, Associés en Finance, CGEPM à l’Université Paris-Dauphine le 1er décembre 2011.


 Article dans la Confrontations Europe, la Revue n°97, janv.-mars 2012   

 

POUR EN SAVOIR PLUS : voir le déjeuner-débat du 26 avril à Bruxelles sur "La Feuille de Route pour l’énergie à l’horizon 2050 et le débat sur la stratégie post 2020"

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