La supervision est encore plus importante que la régulation - Jacques de Larosière

La-RosierePour Jacques de Larosière, qui approuve la proposition de la Commission, le projet d’union bancaire doit obéir à un séquencement ; d’abord, la supervision bancaire, le renforcement des pouvoirs de l’ABE, l’utilisation des fonds des mécanismes européens de solidarité pour des actions déjà approuvées comme l’aide à la recapitalisation des banques espagnoles, puis un mécanisme de résolution de crise et un système de garantie des dépôts.


La proposition d’union bancaire marque-t-elle une avancée institutionnelle importante ?
Jacques de Larosière : Comme toujours, les avancées progressent à l’occasion de difficultés particulières. En l’occurrence, c’est la crise des caisses d’épargne espagnoles qui a déclenché ce progrès. Les membres du Conseil ont compris que si on ne mettait pas à leur disposition un montant important au titre du mécanisme européen de stabilité, on risquait une aggravation de la crise qui lie les États et les banques dans une relation qui peut s’avérer très dangereuse. Les éléments qui sous-tendent l’Union bancaire en Europe sont l’union de supervision-fondamentale –, un dispositif qui permet de recapitaliser les banques quand c’est nécessaire et de se soumettre à un mécanisme de résolution, et un système de garantie des dépôts.
Oui, c’est une avancée significative. J’y ajouterai qu’il s’agit également, me semble-t-il, d’un progrès au plan de la politique monétaire. En effet, quand on a créé l’euro, on a transféré toute la politique monétaire vers la Banque centrale européenne, les banques centrales nationales étant des éléments du système européen des banques centrales. Le schéma auquel nous étions habitués et auquel d’autres pays continuent d’être assujettis, c’est-à-dire un système avec une banque centrale nationale qui, en cas de crise de liquidité grave du système bancaire, peut intervenir comme prêteur en dernier ressort, ce système était difficile à mettre en oeuvre tant que la BCE n’était pas responsable de la supervision bancaire.
Comment peut-elle venir au secours du système sans avoir les moyens de le surveiller ? C’est ce qu’énonçait Tommaso Padoa-Schioppa dans un livre très prescient, Regulating Finance [1]. Il disait que nous connaissons en Europe une double séparation qui n’existe pas dans d’autres pays : une séparation géographique, puisqu’au niveau des États, il existe une supervision nationale, il n’y a pas de prêteur en dernier ressort ainsi qu’une séparation sur le plan de l’Union elle-même, puisque la BCE n’a pas de capacité de superviser le système bancaire.
Ce qui complique sa capacité de prêteur en dernier ressort. Il ajoutait que si on activait la disposition du Traité autorisant le transfert à la BCE de certaines responsabilités en matière de supervision bancaire, on supprimerait ce qui constituait à ses yeux une « anomalie » dans le fonctionnement de la politique monétaire européenne.
Le fait de fédéraliser, si je puis dire, au niveau de la BCE, l’activité de surveillance du système bancaire, rapproche la BCE du schéma « normal », celui décrit par Walter Bagehot, en particulier : une banque centrale qui surveille le système bancaire et a la responsabilité d’assurer la liquidité du système lorsque surviennent des crises bancaires.

Cette proposition d’union bancaire n’est-elle pas la seconde étape de ce que vous préconisiez dans le rapport sur la supervision qui porte votre nom ?
J. de L. : Oui. Le rapport qui a été remis en février 2009 [2] par le comité que j’ai présidé avait envisagé d’aller audelà du schéma retenu à l’époque : il confiait la supervision bancaire aux organes nationaux des différents pays pris individuellement avec, au niveau européen, une Autorité bancaire européenne, pour mieux coordonner l’action de ces différents superviseurs nationaux et, dans certains cas, avoir une prééminence sur eux. C’était déjà une avancée vers un système plus fédéré mais la supervision demeurait nationale sur les systèmes bancaires nationaux. Nous avions indiqué qu’il faudrait au bout de trois ans – c’est la clause de révision et nous y sommes presque – examiner à l’expérience ce que donnait ce système et se demander s’il ne fallait pas faire un pas vers l’intégration de la supervision bancaire. J’ajoute qu’il est très important de fédérer le système de supervision bancaire au niveau de l’euro car c’est, à mon sens, la qualité de la supervision qui est le déterminant principal de la confiance que l’on peut avoir dans le système bancaire. Si le Conseil a pris cette orientation il y a quelques semaines, c’est parce qu’il y avait un problème ouvert de confiance dans le système bancaire du fait de la situation en Espagne. Le fait de transférer la responsabilité de la supervision vers la BCE qui jouit d’une grande autorité sur les marchés et a la capacité, potentiellement, de surveiller les banques d’une manière efficace est une décision qui vise à redonner confiance au marché dans le système bancaire. N’oublions pas que c’est ce manque de confiance, cette incertitude qu’ont les marchés sur la qualité du système bancaire, sur sa capitalisation, sur le montant de ses prêts douteux, etc., qui est à l’origine de beaucoup de ses difficultés dans l’engrenage avec la dette souveraine. Avoir mis l’accent premier sur la fédération de l’autorité de surveillance des banques est un signal très fort car la supervision est encore beaucoup plus importante que la régulation. N’oublions pas que c’est l’insuffisance de la supervision, les théories développées par certains pays selon lesquelles il fallait avoir une approche « light touch », la dépendance beaucoup trop forte des superviseurs par rapport aux modèles internes de calcul des risques des banques elles-mêmes, qui ont beaucoup contribué à la crise. Et tout ce que l’on peut faire pour renforcer la supervision me paraît une bonne chose.

Comment analysez-vous la question du champ d’application entre les 17 pays qui font partie de l’euro et le groupe complet de l’Union qui est à 27 et l’articulation avec l’Autorité bancaire européenne ?
J. de L. : Il serait très dangereux de laisser se développer une situation dans laquelle on aurait en quelque sorte deux Europe de supervision et de régulation bancaire, l’une qui serait autour de la BCE et l’autre en dehors, libre d’agir à son gré. Cette situation s’accompagnerait d’une fragmentation, tendance que l’on constate déjà aujourd’hui et d’une plus grande différence dans les modalités de supervision. Quand le système se morcelle de la sorte, on a moins de marché unique et on encourage l’arbitrage réglementaire, c’est-à-dire la possibilité pour les institutions de choisir à la fois leur régulateur et leur superviseur en fonction de ce que l’on croit être la relative bienveillance des uns et des autres.
C’est l’arbitrage réglementaire qui a été l’une de sources de la crise avant 2007 et ce contre quoi tout le système organisé autour de Bâle est en train de lutter. Il ne faudrait pas que ce renforcement de la supervision dans la zone euro, qui devrait être une force d’attraction de la zone elle-même, se traduise par une désagrégation au niveau de l’Union. Il est donc très important qu’il y ait un ciment entre la partie euro de l’ensemble européen et la partie non euro, tant du point de vue de la réglementation que de la supervision. Ce ciment, cette passerelle, c’est l’Autorité bancaire européenne, l’ABE qui l’assure aujourd’hui. Elle a trois fonctions principales, encore plus actuelles et plus importantes si l’on va vers une union bancaire de l’euro.
La première c’est d’assurer au niveau des standards techniques leur unicité à travers ce que l’on appelle le « common rule book ». Ceci a été une très grande avancée à la suite de notre rapport, très difficile à négocier. Je rappelle qu’il a fallu attendre deux ans avant l’entrée en vigueur de ce rapport. Il est essentiel que soit maintenue cette unicité de la réglementation, « single rule book » comme disait encore Tommaso Padoa-Schioppa, qui en a été un des inspirateurs.
Deuxième pouvoir de différenciation entre l’EBA et les comités Lamfalussy, purement consultatifs, c’est un pouvoir de médiation : quand des institutions ou des pays ne sont pas d’accord avec une interprétation du common rule book, ils ont la possibilité de se plaindre et de demander un arbitrage. J’avais beaucoup insisté sur ce point qui a été essentiel pour obtenir l’adhésion des Allemands et notamment des Sparkassen qui craignaient que le système – éclaté entre autorités nationales – ne se traduise par une application hétérogène des règles.
De mon point de vue, il est important que la fonction et la décision qui s’attachent à cette fonction en matière de résolution de différends soient maintenues. Il est probable que les méthodes de gouvernance interne de l’EBA devront être modifiées sur ce point : la règle de la majorité simple qui fait que la BCE qui fédérera les 17 aura toujours la majorité simple peut donner à craindre qu’il y aura une vue monolithique autour de l’euro. La Commission a sagement prévu, d’une manière certes complexe, que pour les décisions en matière d’arbitrage, il faudrait changer la règle de la majorité simple et faire en sorte que l’on s’assure que dans la prise de décision ultime, la représentation des pays de la zone non euro soit suffisante. Et donc on passe à la majorité qualifiée, plus protectrice des minorités.
Troisième élément, l’harmonisation des méthodes de supervision.
Cette tâche est encore plus importante qu’elle ne l’était lorsque nous l’avions conçue en 2009 à cause du phénomène de concentration sur l’euro de la supervision de l’activité bancaire. Que l’ABE formule un manuel des meilleures supervisions bancaires qui serait le point de référence pour toutes les autorités chargées de la supervision en Europe a été repris par la Commission et je ne peux qu’y souscrire.
L’Union doit continuer à être inspirée par le marché unique et par la conviction que de grandes banques transfrontalières constituent l’une de ses forces. Les banques européennes sont beaucoup plus puissantes que les banques aux États-Unis, avec des actifs considérablement plus élevés.
Il est important qu’elles ne soient pas confrontées à des risques d’arbitrage réglementaire, de phénomènes de morcellement dans la manière dont elles sont supervisées. Pour cette raison, j’attache une très grande importance au renforcement du rôle de l’ABE et de ses moyens.

Au sommet de Nicosie, l’Allemagne, la Suède, la Pologne ont essayé de faire marche arrière sur ce projet d’union bancaire pour des raisons différentes. Un acte politique aussi décisif peut-il être contrarié ?
J. de L. : Cette décision a été prise au Conseil de juin et il est faux de dire que l’Allemagne y est opposée : elle figure parmi les pays qui ont lancé cette initiative. Ce qui est vrai, c’est que la négociation du texte proposé par la Commission va prendre du temps, et c’est normal. À titre personnel, je pense que les difficultés auxquelles vous faites allusion seront résolues. Les difficultés qui nous attendaient lorsque nous avons remis notre rapport en 2009 étaient peut-être aussi importantes que celles qui se profilent aujourd’hui. Mais par rapport à 2009 et 2010, il faut reconnaître que deux points sont susceptibles d’entraîner des conséquences budgétaires, la garantie des dépôts et le mécanisme de résolution de crise. C’est toujours très délicat et c’est pourquoi je crois que la solution de ces deux questions doit être subordonnée dans le temps à ce que l’on est par ailleurs en train de faire en matière de pacte fiscal. On ne peut en effet demander à des pays de financer à la fois le mécanisme de résolution de crises bancaires qui fait que des banques soient liquidées ou résolues avec certains éléments de ressources publiques et la garantie des dépôts avant même la constitution de fonds importants provenant de ressources bancaires.
Il y a un séquencement dans cette négociation : la supervision bancaire, le renforcement des pouvoirs de l’ABE, l’utilisation entre-temps des fonds des mécanismes européens de solidarité pour des actions déjà approuvées comme l’aide à la recapitalisation des banques espagnoles, et puis des objectifs plus lointains.
Il est sage de décrire dès maintenant le mécanisme de résolution. L’on peut même imaginer que l’autorité de résolution soit créée mais je ne pense pas que le recours à des financements nationaux en cas de liquidation de résolution bancaire (qui impliquerait dans certains cas des ressources publiques nationales ainsi que la garantie des dépôts) puisse être déjà mis en oeuvre par une instance européenne. Cette prudence vaut également pour la garantie des dépôts mais qu’entretemps on unifie à 100 000 euros les garanties nationales, que l’on prévoit que ces systèmes doivent être préfinancés, tout ceci me paraît très bon.
La proposition de la Commission me paraît équilibrée, complète et raisonnable. Elle va dans la bonne direction.


Propos recueillis par Marie-France Baud

Extrait de Confrontations Europe, La Revue n°99, Octobre-Décembre 2012, "Pour une stratégie industrielle européenne"

 

(1) Regulating Finance: Balancing Freedom and Risk, Oxford University Press, mars 2004
(2) Voir Confrontations Europe, La Revue n° 89, janvier-mars 2010

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