Philippe Herzog

Audition Conseil Economique et Social

5 avril 2005

   Services publics et Marché des services : Conflit et conciliation 

Introduction

La libéralisation des services se poursuit en Europe mais la réalisation du marché unique implique des régulations et des réseaux transeuropéens qu’il est difficile de mettre en place, faute d’accord entre les Etats.  

S’agissant des services publics, la conscience du problème a progressé, et une perspective commune est recherchée pour concilier les règles du marché et les choix des autorités publiques locales et nationales. Mais d’autre part une compétition accrue est recherchée, par exemple avec la directive Services. Un bon compromis n’est pas encore trouvé. Une législation européenne pour les SIG doit reposer sur des principes communs accordant subsidiarité et cohésion. Un agenda de travail comporte plusieurs sujets, que je présenterai.    

Réconcilier marché et services publics est un enjeu à deux niveaux : au sein de chaque nation, il nécessite un effort de renouvellement ; au niveau communautaire une conscience commune de l’unité et de la diversité.  

Pour relever ces défis le rôle de la société civile sera déterminant. Déjà l’émergence des réseaux de villes et d’acteurs sociaux européens est remarquable, et leur pouvoir d’influence politique est patent.

Plan  

1)      Prendre conscience de la diversité et du devoir de renouvellement dans chaque pays.  

2)      L’Union nous met en tension, mais elle n’a pas encore trouvé le bon équilibre entre marché et service public.  

3)      Elle est en proie à de fortes contradictions mais le terrain est incontestablement meilleur ; une perspective de législation est ouverte.  

4)      Le rôle émergent de la société civile européenne, des villes et des régions, doit se consolider, avec des responsabilités nouvelles.  

5)      La bonne régulation des industries de réseaux de SIEG (services d’intérêt économique général) n’est pas encore trouvée.  

6)      L’entrée des services « sociaux » d’intérêt général dans le débat est une bonne nouvelle ; il y aura besoin d’une perspective européenne pour imbriquer les valeurs non marchandes et marchandes.  

7)      La cohérence entre la ligne d’action à l’intérieur et le mandat de négociation à l’OMC (et au-delà) n'est pas encore élaborée. Elle devra l’être, avec une Union porteuse d’une perspective de biens publics dans la globalisation.

1 -  Prendre conscience de la diversité et du devoir de renouvellement dans chaque pays.  

• Service public. Daseinvorsorgen. Public utilities… Partout certains services sont jugés essentiels, d’où un principe général d’accessibilité. C’est « un » modèle européen avec de grandes différences. N.B. : le service d’Etat à l’Est est hors modèle.

Certains en France pensent que leur modèle est universel. C’est faux.

Une très grande ignorance de la diversité, et deux tendances dommageables : le repli sur soi, la projection de soi sur autrui.

Principes communs et triple dimension des SIG (société, écologie, innovation).  

• Ce sont les mutations de la société et de la technologie qui obligent à repenser les SIG, dans le contexte nouveau de la globalisation. Elles ne réduisent pas le champ des SIG, au contraire (ex : information).

• Le marché a pris l’initiative. Demande croissante dans tous les domaines de services. Le marché apporte innovation et compétition, il n’assume pas la cohésion et la solidarité (discrimination) ni les investissements lourds et à long terme.

• Les Etats réagissent différemment et de façon incohérente.

Réformes anglaises de libéralisation + nouvelles régulations, dont le bilan n’est pas évident. Résistances France et Allemagne. Les PECOs se tournent vers les IDE (investissements directs étrangers).

Manque d’évaluation et de prospective de la part des Etats. La non clarification des missions et la méconnaissance des enjeux d’organisation contribuent à  installer des idéologies qui sclérosent (ex : la confusion SP – entreprise publique).  

·        Il y a deux grands modèles d’organisation : entreprise publique ou délégation de SP à des entreprises privées. Et tout un entre-deux (économie sociale, contrats de PPP). La contestation et les handicaps des structures de monopole étatique (délégation verticale et enfermement territorial), la crise des finances publiques poussent aux privatisations. Mais il y a toujours besoin d’établissements publics en cas de monopole naturel, et d’un contrôle public efficace en cas de délégation.  

2 -  L’Union nous met en tension, mais elle n’a pas encore trouvé le bon équilibre entre marché et SP.  

·        Les Traités et les libertés de circulation. La répartition des compétences (marché intérieur, concurrence, SP).  

·        Pas de définitions ni même de principes communs pour les SIG. Une séparation « réaliste » initialement, mais floue, entre « économique » et non économique. Dès qu’un SIG est jugé économique, il y a qualification d’entreprise à laquelle des règles de concurrence s’appliquent, sauf dérogations.  

·        La méthode Delors pour bâtir le marché unique a été prudente secteur par secteur avec une certaine harmonisation avant ouverture.

En pratique, trois types de secteurs ont été distingués : les SIG non économiques, les SIEG de réseaux faisant l’objet de directives sectorielles de libéralisation contrôlée, et les autres (qui obéissent à des règles générales de marché mais sans obligation d’ouverture).

De facto l’obligation de libéraliser progresse inégalement, et il peut y avoir un écart entre libéralisation et concurrence effective. Services financiers, télécommunications, transport aérien : c’est largement engagé. Energie et Transports : faible concurrence transfrontières. Eau, Santé, Banque de détail : encore en débat…  

• La séparation de l’opérateur et du régulateur est juste, encore faut-il être capable de bâtir un bon régulateur. La dé-intégration des monopoles peut soulever de gros problèmes de coordination pour la sécurité d’approvisionnement. La régulation de l’A.T.R. (accès des tiers aux réseaux) se heurte aux rivalités entre Etats et leurs champions. Quand la formation des prix est laissée au marché, la volatilité s’ensuit. Et l’investissement peut ne pas être suffisant en raison des exigences des actionnaires financiers.

·        L’adoption de la Stratégie de Lisbonne apporte de nouveaux éléments. L’objectif de compétitivité pousse à accélérer la libéralisation… mais conduit aussi à poser la question des réseaux (y.c. des monopoles naturels). Les objectifs de cohésion et de développement durable doivent être conciliés avec compétitivité.  

·       Le choix du marché unique, l’intégration, le Pacte de stabilité et de croissance concernent tous les domaines d’action publique, y.c. SSIG, sécurité sociale, localités et Régions, d’où l’extension du problème conflit / conciliation.  

3       – L’Union est en proie à de fortes contradictions mais le terrain est incontestablement meilleur ; une perspective de législation existe.  

• Première phase d’action sociale et publique pour les SP. Propositions de Charte et de Directive-cadre. Communications fermées de la Commission.

• Le Livre Vert de la Commission ouvre pour la première fois l’hypothèse d’une perspective commune. Rapport et Résolution Herzog : un compromis politique en faveur d’un acte législatif en co-décision (principes communs, critères pour l’exemption et pour les compensations, droit à l’autoproduction, évaluation).

• Le Livre Blanc admet pour la première fois qu’en cas de conflit, les OSP (obligations de service public) prévalent. Il ouvre un chantier de travail sans se prononcer sur la législation.

• Le projet de Traité constitutionnel établit clairement le pouvoir législatif.

La volonté politique n’est pas encore au rendez-vous mais tous les sujets sont sur la table (aides d’Etat, SSIG, SP locaux, évaluation…).  

• Le projet de directive Services s’inscrit dans la seule logique de fabrication du marché unique. Il veut accélérer les choses, notamment avec le principe du pays d’origine. Mais ça bute, y compris sur le problème juridique (2 principes opposés). L’exemption des SIEG est en débat mais comment les définir ? Maintenir un refus du principe de généralisation du DPO.  Veiller à la cohérence : les principes de SIG/SIEG devront être définis en co-décision.  

• Des chantiers où nous avançons :

-         Les premiers textes du paquet Monti sur les compensations financières ( la Commission meilleure que le PE ! cf. l’exemption du logement social et les seuils).

-         La réflexion engagée sur les conditions Altmark 3 et 4.

-         Le travail en cours sur les SSIG (voir plus loin).

-         La reconnaissance possible d’un droit à l’autoproduction dans les transports urbains.  

3       - Le rôle émergent de la société civile européenne, des villes et des régions, doit se consolider, avec des responsabilités nouvelles.  

• Mon expérience, notre alliance : nous sommes parvenus à nous accorder sur le besoin d’un acte législatif sur les SIG. De premiers résultats. Pour aller plus loin, La société civile devrait ambitionner une perspective de biens publics communautaires, complémentaire de la diversité.

• Les syndicats dans l’action pour les SIG : beaucoup à faire. Pour avancer, il faudra dépasser l’approche défensive et accepter une co-responsabilité sur les missions et l’efficacité. A quelles conditions ?

• Le rôle des villes et des régions est en plein essor. Il faut maintenant une stratégie pour définir la liberté d’administration qui est inscrite dans le projet de Constitution. Cela concerne de nombreux chantiers : SIG, PPP (partenariats public-privé), réseaux, PFT (plates-formes technologiques), fonds structurels.

• S’agissant du droit pour les SIG-SIEG : obtenir le droit à l’autoproduction, la non obligation d’appel d’offres, une définition plus large des tiers pouvant être considérés comme « in house » (quand la collectivité délègue mais contrôle la prestation), un ajustement du principe de neutralité. Et une entrée dans une procédure d’évaluation à établir.

• PPP : question essentielle. Le Livre Vert est biaisé : les PPP ne sont ni des marchés publics, ni des privatisations. Fabrication du contrat. Partage des responsabilités et des risques. Financement de marché et garanties publiques. Tout ceci est à explorer.

Problèmes originaux des partenariats public-public (cf. intercommunalités) compte tenu du rôle d’opérateur économique acquis par les autorités publiques.  

• Tout ceci exige une « capacity building », or il y a de grandes inégalités entre les communes.

• SIG et fonds structurels : une question à clarifier. La réforme des fonds inclut un risque de re-nationalisation (fin du zonage et des P.I.C., stratégies nationales) mais la mise en œuvre des objectifs de Lisbonne implique une participation décentralisée. On peut avoir des fonds structurels pour des SIG dans l’objectif 2 (prévue pour l’instant seulement pour les transports et télécoms : il faut élargir le champ). Lien entre la question du service universel et celle des fonds : veiller au financement par les opérateurs et non pas tout renvoyer au financement public. Lien entre fonds et PPP : ça marche au R.-U., Allemagne, Pologne… Pour l’objectif 3 : trop peu de ressources mais de gros problèmes pour les SIG transfrontaliers à cause des prérogatives des institutions.

·        L’Union n’impose pas la décentralisation mais elle a eu un bon impact indirect. L’affirmation du rôle des Régions et Communes exige un progrès de la culture des coopérations et des réseaux, et doit conduire à des transformations de l’architecture de l’E.N. (Etat national)    

Services publics locaux et territoires ruraux  

-         L’UE ne menace pas les SP locaux ! D’ailleurs ils seront plus encore « protégés » dans le droit. Mais ce n’est pas une solution à leurs problèmes ! La délégation au privé, l’ouverture transfrontières sont facteurs d’innovation. Encore faut-il que les problèmes internes de péréquation et de solidarité soient résolus.  

-         La France s’apprête à faire un nouveau pas vers la décentralisation (sous réserve du problème lancinant du financement et de la fiscalité). Elle cherche une stratégie pour le renouvellement des SP locaux. De bonnes lois (Sapin, Barnier) mais ça ne suffit pas. Un cas concret : la RATP face au STIF. Problème de capacités de l’Autorité publique et risques de concurrence.  

-         La Conférence des SP en milieu rural permet de s’attaquer de front aux bonnes questions (missions, organisation, financement) dans un large champ de services au public.

La loi sur le développement des territoires ruraux prend soin de confier à la commune la possibilité de recourir à une association.  

-         Rapport des A. P. locales aux grands opérateurs.

Après 25 ans d’effort les conventions Régions-SNCF permettent d’améliorer la qualité et l’efficacité du service, mais…

La Poste , entreprise plongée de fait dans la concurrence et dont le marché lettres est déclinant, engage le débat sur les missions et restructurations. Le Fonds national postal ne jouera pas le rôle d’un fonds de S.U. (à bâtir), mais – et c’est bien – il visera l’aménagement du territoire.

Quid des collectivités – consommateurs éligibles pour l’électricité et des choix d’OSP pour la distribution ?  

-         Une question clé : le rôle de la société civile. Maisons de SP (guichets uniques) : très bien. Mais ça suppose information,  expertise, ce qui pourrait incomber à un Régulateur.

-         Attention à bien se saisir de l’enjeu des fonds structurels. Démarrage de la préparation du schéma stratégique national. Mais la position de la France sur le Budget (1%) va contre l’objectif 2 et risque d’assécher les fonds pour la France.  

4       - La bonne régulation des industries de réseaux de SIEG n’est pas encore trouvée.  

a)      Réalités et prospective dans le domaine énergétique  

·        Le Livre Vert 2000 sur la sécurité d’approvisionnement avait souligné le problème de la dépendance de l’Europe. Elle est en voie d’aggravation.

D’une part, contexte mondial de hausse de prix du pétrole et du gaz + débuts du traitement du CO² ; d’autre part déjà des tensions dans le secteur électrique. Sous-investissements (aussi dans le raffinage). Reconsidérer l’enjeu du mix-énergétique. Pas de technologie miracle. Place incontestable du nucléaire (l’évolution des prix, le CO², et la maîtrise coûts/risques pourraient rendre les investissements rentables).  

·        Les directives sectorielles se heurtent à de gros problèmes de transposition, or elles sont déjà insuffisantes. Vers des marchés régionaux (renoncement – provisoire ? – au  marché unique) avec des oligopoles. Sans les avantages de prix escomptés et avec des problèmes de sécurité d’approvisionnement accrus.  

·        Reconnaissance du caractère de monopole des réseaux de transport avec perspective d’OSP à ce niveau pour assurer des capacités de réserves.

Reste le problème de la régulation des marchés, avec les risques de volatilité et d’accessibilité. Très grandes différences nationales, refus d’établir un régulateur européen, et divisions sur l’interconnexion.  

b)      Lenteurs dans le domaine des transports ferroviaires (le dernier pré-carré des résistances nationales, disait Mme de Palacio). Echec des tentatives de libéralisation des transports urbains et régionaux. Mais pressions récurrentes et tendances contradictoires :  droit à l’autoproduction, attribution directe, bonne interprétation d’Altmark mais aussi et toujours appels d’offres et marchés publics. Mais ça n’avance pas pour les transports internationaux (pourtant si nécessaires), notamment pour le fret qui, déjà faible, régresse en Europe alors que sur 10 ans le volume global du transport a progressé de 30%. Enjeu majeur : les RTE (réseaux transports et énergie). Manque de financement. Création d’une agence exécutive qui gèrera un budget que la Commission veut multiplier par 4 (rappel : 30 projets prioritaires = 225 milliards d’euros).  

5       - L’entrée des services « sociaux » d’intérêt général dans le débat est une bonne nouvelle ; il y aura besoin d’une perspective européenne pour imbriquer les valeurs non marchandes et marchandes.  

·        La consultation avance. Logement social, santé, services à la personne… obligent à ouvrir l’esprit. Ils sont dans le champ économique mais assument des fonctions essentielles. Dire qu’ils sont SIEG et que les règles du marché et de la concurrence doivent s’adapter… En même temps s’engager plus vers la qualité et l’efficacité (MOC (méthode ouverte de coordination) ? Charte ?).  

Caractères aveugles du Traité :  

-         Le principe de neutralité ne tient pas face à des situations où l’on ne peut dissocier la mission et le mode (participation, solidarité).

-         La distinction SIG-SIEG ne va pas.

-         Concurrence entre entreprises et associations et conflits croissants : besoin de reconnaître la diversité.

-         Pour les Traités, quand l’Etat définit des missions de SP, il peut déroger aux règles marchandes. Mais les conventions de la société civile sont libres : par exemple, l’Etat allemand n’a pas le droit d’intervenir dans le champ des SSIG liés aux Eglises. Il faut donc leur offrir des garanties.  

·        La santé s’inscrit dans un ordre public. Les systèmes nationaux assurent l’accessibilité (d’où des OSP pour tous les acteurs, par exemple les règles de non sélectivité des risques s’imposent à tous). La mobilité des patients et des salariés, la liberté de prestation de services, le prix des médicaments soulèvent des problèmes nouveaux : quel cadre européen ? A noter que ces enjeux ont été portés à l’OMC (cf. la contradiction propriété intellectuelle – accessibilité).  

·        L’éducation est du domaine national, mais il y a aussi besoin d’un cadre européen. Lisbonne pose de bonnes questions : gestion des mobilités, formation tout au long de la vie ; économie de la connaissance (mutation Universités-entreprises et réseaux d’excellence). Mais le retard est considérable (très peu d’outils communautaires).  

·        A l’évidence les sociétés européennes devront élaborer des principes et des actes à caractère non marchand impliquant partage de valeurs et de finalités. Imbriquer les principes marchands et non marchands conditionne aussi le déploiement des PPP, et des industries de services.  

6       - La cohérence entre l’action intérieure et l’action extérieure de l’Union pour les SP reste à établir.  

·        La libéralisation du commerce des services est beaucoup plus complexe que celle des marchandises, précisément parce qu’ils font de l’objet de cadres publics nationaux normatifs et de régulation, et aussi en raison de la complexité des modes de prestation. Des prérogatives étatiques de contrôle (propriété, circulation des personnes) sont directement concernées. Le premier accord-cadre n’intervient qu’en 1995 à l’OMC. Il vise dans chaque secteur à ouvrir l’espace national aux investisseurs, mais il permet aussi à chaque Etat-membre de décider ou non l’ouverture et préserver ses choix de SP avec les restrictions voulues. Au-delà des services financiers et des télécommunications, les choses avancent lentement.  

·        L’U.E. doit gérer la contradiction entre ses intérêts commerciaux offensifs et ses choix intérieurs d’OSP. Jusqu’à présent elle a fait jouer les restrictions nécessaires et elle n’a pas ouvert des secteurs essentiels (sauf SF et télécommunications). Mais on ne peut vouloir durablement accélérer la libéralisation et se protéger.  

·        En fait le GATS pénètre dans les choix de régulation intérieurs. Il comporte un effet de cliquet quand l’ouverture a été choisie. On y discute du bien fondé des aides publiques. Et les restrictions sont considérées unilatéralement comme des obstacles à l’échange.

Il faudra travailler à des principes communs pour garantir les OSP : ce sera encore plus difficile qu’au sein de l’U.E., or l’OMC n’est pas mandatée pour cela.  

·        Il faut élaborer un concept et une politique de l’U.E. pour une gouvernance internationale en matière de biens publics. Une Charte des services essentiels a été présentée par la France à Johannesburg (2002). Mais nombre de PED n’ont pas d’autre possibilité concrets que de se tourner vers les IDE. D’où le besoin au moins d’une soft law pour les IDE et les PPP, plus des fonds de garantie, plus un début de réforme à l’OMC visant des principes de service public.