European Policy Forum

9 novembre 2005

1)      Importance politique du problème

a)      L’Union est en manque d’investissements essentiels pour la réussite de la Stratégie de Lisbonne :

-         Grands réseaux transeuropéens,

-         Réseaux nationaux,

-         Equipements de services de proximité (hôpitaux, universités, justice)…

Estimations : plus de 600 milliards d’euros.

b)      Pourquoi cette carence ?

-         Côté autorités publiques : l’endettement et les déficits croissants obligent à comprimer la dépense ; de plus celle-ci est loin d’être efficace en regard des investissements complexes concernés ; enfin la capacité d’action des administrations locales et régionales n’est pas acquise.

-         Côté opérateurs privés : grande insécurité publique des PPP existants, problèmes de rentabilité de l’argent investi, manques de garanties pour le prêteur (par exemple quand une décision politique rompt l’équilibre du projet).

c)      Les PPP nationaux offrent des solutions mais le cadre communautaire n’est pas favorable.

-         Plusieurs pays membres pratiquent ou envisagent les PPP : GB (PFI), France (délégations de SP, concessions, « nouveaux PPP »…). Espagne et Italie. Pologne et Hongrie.

-         Ces expériences sont très hétérogènes et utilisent des outils juridiques différents.

-         Les nouveaux pays membres sont beaucoup plus handicapés que les anciens membres « riches », notamment en raison de manque de financements.

-         L’application des directives « marchés publics » en janvier 2006 va provoquer une vague de plaintes, créer une grave insécurité juridique, et retarder une masse d’investissements.

-         Certes les réponses au Livre vert sont partagées sur le besoin d’un cadre communautaire (moitié pour, moitié contre). Mais l’indécision et le statu quo alors qu’il y a urgence ne sont pas acceptables.

2)      L’approche de la Commission est unilatérale et inadéquate face au besoin de PPP complexes qui sont en fait des entreprises liant des partenaires pour une longue durée

a)      L’approche du Livre Vert s’inscrit dans la logique des marchés publics, alors que les PPP ne sont pas des marchés publics (ni d’ailleurs des privatisations).

-         Son souci n°1 : le refus du favoritisme dans le choix du partenaire. Pas de discrimination, et une saine mise en concurrence. Souci fondé, mais solution inadéquate.

-         Elle veut imposer des appels d’offres à une entité publique pour tout recours au privé. Cela irrite les traditions de Régie (en Allemagne, Autriche…), heurte le principe de « libre administration publique », et surtout est économiquement coûteux et dissuasif. En effet : les règles de marchés publics peuvent se concevoir pour les PPP « simples » - type délégation de service public - , mais s’agissant de contrats complexes sur 20 ans ou plus, ou « PPP complexes », « sur mesure », elles sont inapplicables : On ne sait pas à  l’avance quelle est la bonne solution. L’autorité publique (A.P.) ne peut élaborer  le cahier des charges seule, elle a besoin du partenaire. Or la procédure du « dialogue compétitif » prévue dans la nouvelle directive « marchés publics », ne permet pas de le faire dans de bonnes conditions :

� Duplication des négociations (qui nécessitent 6 à 18 mois) et donc coûts et délais prohibitifs (le cahier des charges doit être hyper-descriptif ; les équipes perdantes doivent être fortement indemnisées).

‚ Risques de violation du secret de l’innovation (pourtant protégée par les règles de la concurrence).

ƒ Absence de solution au problème spécifique des aides d’Etat : selon la jurisprudence Altmark, il faut justifier leur montant sur toute la durée du partenariat. Or ceci est impossible en pratique.

„ Des imprévus ne seront pas inscrits dans le cahier des charges : un candidat malheureux peut alors se plaindre de changement des règles du jeu. Et la capacité d’innover en cours d’exploitation est ainsi entravée.

… Le principe de l’« investisseur avisé » ne convient absolument pas à la situation d’autorités publiques s’engageant dans une relation avec une entreprise pour un projet d’intérêt général.

b)      Un cadre communautaire est donc souhaitable – ce n’est pas simple vu l’hétérogénéité des expériences nationales.  On propose de distinguer :

-         Les PPP où l’Union intervient elle-même (grands réseaux, politiques de cohésion…), où ils bénéficient de fonds et de garanties européens. Là il faut un cadre européen.

-         Les PPP des Etats-membres. Les règles du marché unique européen et de la concurrence ne doivent pas compromettre l’initiative, la créativité et l’efficacité. Cela nécessite un cadre de marché adapté, un règlement pour les aides d’Etat (à noter que la Commission l’envisage déjà pour l’innovation).

c)      Encore faut-il bien clarifier le concept de PPP.

-         Le PPP est une entreprise reposant sur un contrat de partenaires, à durée déterminée. L’efficacité dépend d’une entente durable entre autorités publiques et opérateur privé, avec répartition des rôles (y compris dans l’exploitation) et mutualisation des risques, financements privés et publics, coordination et évaluation.

-         La coopération et le regroupement l’emportent sur la délégation au privé, car ils permettent de résoudre les problèmes de coordination, d’externalités, et de financements.

-         Avantage de cette définition : on précise le concept de PPP, on répond aux besoins des collectivités publiques.

-         A noter qu’une distinction trop radicale entre PPP contractuels et PPP institutionnels répond mal à ces situations.

3)      Propositions concrètes

� Autoriser d’urgence la procédure anglaise « preferred bidder »

Le « permis de construire » est attribué au « candidat préféré », après appel à candidature répondant à des critères précis. Une négociation longue s’engage. Elle peut échouer : le candidat préféré n’est pas forcément gagnant.

‚ Elaborer un règlement Aides d’Etat-PPP

Une infrastructure (aéroport, pont, etc…) génère des externalités positives pour le développement. Une aide publique peut être « non rentable » directement, mais la collectivité publique récupérera sa mise par des recettes fiscales sur les activités induites. Elle ne doit pas être qualifiée d’« aide », pourvu que l’investissement privé reste dans un « bénéfice raisonnable ».

ƒ Etendre l’instrument de garantie de la BEI

Rappelons que pour les nouveaux pays membres, la BERD ne prend que des risques souverains dans des conditions très précises. Les statuts de la BEI ne lui permettant pas de se positionner. Elle n’a un instrument de garantie que pour les RTE.

„ Développer une Task Froce « Capacity Building » pour les autorités publiques.

Il y a de très grands besoins de formation pour le montage des contrats, l’ingénierie financière et la maîtrise du droit, etc…).

Question supplémentaire : faut-il préparer un cadre juridique commun pour les entreprises publiques locales ?

-         Le Livre Vert n’élabore pas le principe de libre administration communale. Il examine pour la première fois les « PPP institutionnels » mais il oublie les PPP territoriaux avec PME et les partenariats public-public.

-         Des conflits apparaissent dans des secteurs d’intérêt public (comme les transports urbains).

-         L’arrêt Teckal n’est pas respecté. Par exemple une participation privée de 5% dans une SEM fait sortir du label « in house » et serait susceptible d’appel d’offres.

-         Cela étant, les acteurs publics et privés sont partagés. Et l’exigence de subsidiarité très grande. La Commission devrait consulter sur des principes communs.