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Philippe
Herzog
Ecole de l’Europe de Saint-Alban
Samedi 26 novembre 2005.
LA REVOLUTION DES
SERVICES ET
LA PERSPECTIVE DE
BIENS PUBLICS EUROPEENS
Prendre
conscience des mutations dans les domaines des services :
changements du monde et de la société. Un immense besoin de
renouvellement des services publics. S’ils sont en danger, ce
n’est pas la faute à l’Europe mais à nos manquements.
L’Union peut et doit mieux faire, mais ce sont les conservatismes
nationaux qui l’en empêchent. Il faut faire appel à un
nouvel esprit de responsabilité de la société civile tant pour
les réformes intérieures que pour ouvrir une perspective de biens
publics européens.
1)
La
révolution des services
a)
Spécificité
et mutations
La
différence entre services et marchandises est niée par ceux qui
veulent faire appliquer les mêmes règles du marché. Or les
services incluent le facteur humain dans la prestation, donc un
facteur culturel essentiel.
Révolution
informationnelle. Internet est un bien public mondial : my
space.
Les
mutations dans l’industrie font de plus en plus appel aux services
(amont – Rd, services financiers –, aval – logistique,
distribution – , B to B – la part des services dans les échanges
internes à l’industrie dépasse 20% et peut aller jusqu’à 50%
- G-B et Pays-Bas-).
Mutations
dans la société (information – mobile, fixe, poste – + éducation
+ santé : plus de capacités humaines. Urbanisation du
salariat. Transport + distribution différents et plus de
libertés comme consommateurs).
b)
Développement
rapide
-
70 % de l’activité et de l’emploi (la croissance
est plus rapide que celle de l’industrie).
-
Les services sont beaucoup plus orientés que
l’industrie sur la demande intérieure. Ils sont donc plus
« protégés » mais ça change…
Ils
sont de plus en plus intensifs en connaissances et en qualifications
(contrairement aux idées reçues).
-
Leur productivité croit aussi vite que celle de
l’industrie dans les secteurs des services financiers et des
services aux entreprises, moins vite pour ceux qui concernent les
particuliers. Les USA sont très en avance pour B to B.
c)
Handicaps
des structures publiques
-
Le secteur privé
s’est engouffré dans la fourniture des services à débouché
croissant. Le secteur public
est structurellement handicapé par ses structures et statuts : il
est spécialisé, non
internationalisé, et à
commande et organisation verticales. Autant de freins majeurs
quand la demande exige imbrication industries-services et
multi-modalité (+variété) pour les particuliers.
Etats
en difficulté et sociétés défensives.
d)
Accélération
du commerce des services
-
Les économistes du monde entier ont longtemps considéré
les services comme des marchandises non-échangeables et les
gouvernements ont concentré leurs stratégies d’exportation sur
les biens. Ce n’est qu’à la fin des années 70 que la
perception change. Formation de groupes de pression au R-U (British
Invisibles) et aux E.U. (Coalition of Services Industries).
-
L’échange
international en 2003 : 5% contre 17% pour l’industrie.
Mais désormais la croissance est au même rythme, et même plus
rapide pour les services aux entreprises. Entre 1995 et 2003 :
+23% par an pour l’informatique et l’information, +10% pour les
assurances et les services financiers (+9% pour les services de
loisirs).
-
Stratégies nationales. USA (NTIC et propriété
intellectuelle). G-B (services financiers et assurances). Inde et
Chine…
-
Accord de l’AGCS en 1995 : il permet
d’analyser le commerce des services en tant que tel : définition
+ classification, 4 modes, différents types d’obligations. Méthode
spécifique des listes positives et des restrictions choisies.
2)
Les
services publics entre innovation et sclérose
a)
Les
services publics sont une composante du modèle social européen.
-
Définition générale : l’apport de la théorie
économique, pas d’exclusion, pas de rivalité, rendements
croissants. Mais ces caractéristiques changent. Les services
publics sont des services jugés essentiels : exigence
d’accessibilité.
-
Le modèle européen se décline au pluriel. Exemples.
Le régime français n’est pas un modèle universel.
Une
très grande ignorance de la diversité, source de graves désaccords.
b)
Les alibis
de la non-réforme et les conservatismes mettent en dangers les
services publics.
-
Les fausses accusations de l’Europe (ex : rail,
poste, logement social, eau…).
-
Les facteurs de la sous-efficacité : SNCM, SNCF,
Education…
-
C’est aussi l’équité qui est en échec.
-
Nous ne savons plus ce qu’est le service public
quand nous le confondons avec les statuts.
Refus d’évaluation.
-
Comment sauvegarder / développer l’industrie si
l’on n’assume pas là aussi de nouveaux devoirs ?
La Rd
, hier : ingénieurs d’Etat… aujourd’hui… La formation
professionnelle. Le fret.
c)
Le marché
a pris l’initiative mais certains Etats ont entrepris la réforme.
-
Le marché apporte innovation et compétition, il
n’assume pas la cohésion et la solidarité (discrimination) ni
les investissements lourds et à long terme.
-
Ne pas caricaturer l’expérience anglaise de libéralisation
+ nouvelles régulations + compétition adaptée (ex. santé) +
investissements publics massifs.
-
Terribles résistances en France et en Allemagne //
privatisations et entrée de nouveaux compétiteurs.
-
Les PECOs se tournent vers les IDE pour les réseaux
et même les services sociaux, non sans difficultés, et cherchent
les bonnes solutions pour la gestion publique.
d)
Corrosion
du domaine public par le marché.
-
Crise des finances publiques comme facteur essentiel
d’ouverture du capital ; opportunités nouvelles avec les
marchés financiers… mais cela exige des changements des statuts
de rentabilité.
-
Barrières nationales multiples que la fabrication
d’un marché met en cause. Règles de « level playing field ».
Ciblage des opérateurs historiques par la politique de concurrence.
Ex : Edf, France Telecom. Mise en cause des péréquations
internes.
-
Deux cultures : administration publique ou délégation
de service public. Développement des partenariats public-privé.
-
Le problème crucial des critères de productivité,
de qualité et d’efficacité socilae et l’incompatibilité avec
les critères des investisseurs financiers.
3)
L’Union
n’a pas encore de mandat pour un cadre communautaire
a)
Le cadre du droit
Traité
de Rome :
-
séparation des compétences
-
pas de définition ni de principes communs
-
distinction SIG / SIEG
-
qualification des entreprises
Tout
ceci est largement inadéquat.
L’échec
du projet de Constitution ne va pas aider à la clarification !
-
Approche
Delors prudente : secteur par secteur avec une certaine
harmonisation avant ouverture. En pratique, trois types de
secteurs : les SIG « non économiques » / les
industries de réseaux de SIEG ont fait l’objet de directives
sectorielles de libéralisation contrôlée (on a commencé par
l’ouverture des réseaux aux tiers et la séparation du régulateur
et du producteur) ; les autres obéissent à des règles générales
de marché mais sans obligation d’ouverture. La tentation
« tout hors concurrence » est totalement irréaliste
et non souhaitable.
b)
Un marché inachevé
Energie
et Transports par rail : faible concurrence transfrontières.
Eau,
Santé, Banque de détail : en débat.
Les
réglementations nationales demeurent considérables.
-
L’Union
met les Etats en tension : obligation de réforme (fin des
monopoles nationaux – sans imposer la privatisation). Tension
positive, mais… l’on refuse encore une vision commune des
SIG à
violents conflits d’intérêts. Discussion des notions de SIG
qui apparaissent dans le droit européen : « service
universel », sécurité d’approvisionnement… Différents
types d’OSP.
Pratique
et effets de l’ « unbundling » (coûts des
coordinations). Problème des péréquations et contrôle des aides
d’Etat. Coûts de la cohésion (aménagement du territoire).
Transparence et évaluation.
c)
L’action par le droit et au-delà.
-
Le
projet de directive Services percute ces efforts. Le conflit sur
le PPO et sa signification. Exemptions pour les SIG-SIEG.
-
Une
approche plus positive du local, des SSIG et du financement.
Fonds de service universel ? L’arrêt Altmark sur les
aides d’Etat. Mais ceci reste défensif.
4)
L’action
extérieure de l’Union manque de cohérence
a)
La libéralisation
du commerce des services est beaucoup plus complexe que celle des
marchandises… parce qu’ils font de l’objet de cadres
publics nationaux normatifs et de régulation, et aussi en raison de
la complexité des modes de prestation.
-
Les prérogatives étatiques de contrôle (propriété,
circulation des personnes) sont mises en cause ou réduites. Le
premier accord-cadre à l’OMC vise un « level playing field »
(principe de non discrimination pour les investisseurs). Il préserve
les prérogatives des Etats-membres de décider ou non l’ouverture
et de préserver ses choix de SP avec les restrictions voulues.
-
Toutes les restrictions sont désormais visibles et
potentiellement soumises à négociation. L’AGCS n’est pas un
accord de libéralisation (donc bien distinguer du marché unique),
il prépare le terrain en ce sens, mais la négociation en cours est
en panne.
b)
L’U.E.
doit gérer la contradiction entre ses intérêts commerciaux
offensifs et défensifs
-
Gros potentiels de l’Europe pour la compétition :
NTIC, services financiers, distribution, traitement des eaux…
L’UE
considère avoir des intérêts offensifs quand la libéralisation
est déjà avancée en interne, mais n’a pas une stratégie économique
globale.
-
En sens inverse, l’extérieur fait pression pour que
l’UE libéralise. Cf. les priorités US : telecom ;
culture ; services financiers. Postes, éducation.
Jusqu’à
présent l’UE a fait jouer les restrictions pour les SIEG et elle
n’a pas ouvert des secteurs essentiels, mais elle a ouvert les
services financiers et les télécommunications. Elle ne pourra
durablement vouloir accéder au marché des autres et se protéger.
-
Dans le Doha round, réticences confirmées des pays
en voie de développement.
-
En fait le GATS pénètre dans les choix de régulation
intérieurs.
Les
restrictions sont considérées unilatéralement comme des obstacles
à l’échange.
Il
comporte un effet de cliquet quand l’ouverture a été choisie. On
y discute du bien fondé des aides publiques.
c)
Il faut élaborer
un concept et une politique de l’U.E. pour une gouvernance
internationale en matière de biens publics.
-
Reconnaissance des SIG ? Une Charte des services
essentiels a été présentée par
la France
à Johannesburg (2002).
-
Relancer les options d’une négociation des
investissements et d’une négociation sur la mobilité des
personnes à l’OMC ?
-
Besoin d’un cadre pour les IDE et les PPP + capacity
building, plus des fonds de garantie : reconcevoir l’aide. Où ??
L’OMC n’est pas mandatée pour cela. Autres lieux + cohérence
du droit.
5)
Une
perspective de biens publics européens
A – Etudes de cas
a)
Energie
durable
·
Le Livre vert 2000 sur la sécurité
d’approvisionnement avait souligné la dépendance excessive et
croissante de l’Europe. Depuis : contexte de hausse de prix
du pétrole et du gaz. Accord de Kyoto et débuts de traitement du
CO2. Tensions et sous-investissements dans le secteur électrique.
·
Exigence d’un mix-énergétique et de convergence
des politiques nationales. La place du nucléaire. Des questions
d’intérêt général : Rd, sûreté, déchets, énergies
renouvelables.
·
Les directives sectorielles se heurtent à de gros
problèmes de transposition, or elles sont déjà insuffisantes.
Vers des marchés régionaux (renoncement – provisoire ? –
au marché unique) avec
des oligopoles. Sans les avantages de prix escomptés et avec des
problèmes de sécurité d’approvisionnement accrus.
·
Reconnaissance du caractère de monopole des réseaux
de transport d’électricité et gaz avec perspective d’OSP à ce
niveau pour assurer des capacités de réserves.
Reste
le problème de la régulation des marchés, avec les risques de
volatilité et d’accessibilité. Très grandes différences
nationales, refus d’établir un régulateur européen, et
divisions sur l’interconnexion.
b)
Transport
durable
·
Le nouveau défi de la logistique pour
l’organisation de la production et de la distribution. Juste à
temps et grande distribution. Le mode de transport principal est la
route. Exigence de modes de transport alternatifs.
·
La politique des transports de
la Commission
vise à redynamiser les chemins de fer et d’autres modes de
substitution à la route. Libéralisation du fret : il régresse,
alors que le volume de transport s’est accru de 30% en dix ans.
Accroître sa compétitivité mais il faut un réseau de dimension
européenne. Grands réseaux. Rééquilibrage des charges (eurovignette).
Manque de financement. Création d’une agence exécutive qui gèrera
un budget que
la Commission
veut multiplier par 4 (rappel : 30 projets prioritaires = 225
milliards d’euros).
·
Echec des tentatives de libéralisation des transports
urbains et régionaux, mais pressions récurrentes : toujours
appels d’offres et marchés publics. Tendances contradictoires :
droit à l’autoproduction, attribution directe, bonne interprétation
d’Altmark.
Mais
SNCF… dernier pré-carré des résistances nationales !
c)
Information
·
NTIC → nouvelle économie et société de
l’information.
La
première vague a commencé à restructurer l’économie (finances,
commerce), le deuxième doit étendre la restructuration à
d’autres secteurs.
·
Questions stratégiques. Espace unique d’information ;
nouveau modèle social ou pas ? Industrie européenne ou pas ?
-
La question du pouvoir symbolique.
-
Projets industriels structurants : échecs et réussites.
TVHD, GSM, Galileo…
à
Nouveaux biens publics. Internet et sa régulation. Logiciels et
brevetabilité. Mais comment réguler quand convergence
technologique et imbrication contenus / contenants.
d)
L’enseignement
supérieur
·
Domaine national, mais la globalisation est là aussi.
Ouverture des campus. Efforts pour faire de l’enseignement supérieur
une industrie d’exportation. L’Etat manque d’argent +
conservatisme académique. Apparition d’une super ligue
d’Universités.
La Chine
se pointe. Hausse des prix et éviction aux USA. Brain drain.
·
Besoin d’un cadre communautaire et d’universités
européennes. Lisbonne pose de bonnes questions : gestion des
mobilités, formation tout au long de la vie ; économie de la
connaissance (mutation Universités-entreprises et réseaux
d’excellence). L’expérience anglaise de marché contrôlé (cf.
fees + crédits…) → dualisme accru. Suède.
Bonnes
initiatives : Erasmus, Déclaration de Bologne (1999) pour la
comparaison et la transférabilité. Mais c’est bien trop peu.
e)
Santé et
services sociaux
·
La réflexion en cours sur les SSIG :
-
La distinction SIG-SIEG est fallacieuse.
-
Le principe de neutralité ne tient pas face à des
situations où l’on ne peut dissocier la mission et le mode
(participation, solidarité). Or il y a concurrence et des conflits
croissants entre entreprises et associations.
-
Pour les Traités, quand l’Etat définit des
missions de SP, il peut déroger aux règles marchandes. Mais les
conventions de la société civile sont libres : par exemple,
l’Etat allemand n’a pas le droit d’intervenir dans le champ
des SSIG liés aux Eglises. Il faut donc leur offrir des garanties.
-
Vieillissement, dépendance, pandémies.
Nouvelles
technologies, bio-éthique. Bien entendu questions d’échelle
mondiale (cf. pandémies et pays en développement).
-
Pas de corrélation évidente entre niveau des dépenses
et efficacité, pas de critères d’évaluation solides (peu de
mesure des résultats des soins).
N.B. :
5% des malades font 60% des dépenses (maladies chroniques et
personnes âgées). Et poids prépondérant des conditions générales
de la santé publique.
-
Chaque régime social national doit impérativement évoluer.
Quel
welfare ? Plus universaliste, moins consumériste (nouvelles
solidarités), moins coûteux (pas de modèle français !).
Exemple canicule : France/Suisse.
-
On cherche la « bonne » organisation pour
l’efficacité. Le débat sur le rôle des régimes complémentaires
et de mutuelles s’introduit ici. Les cas anglais et belges sont
intéressants, la répartition des rôles en France très
discutable. Voir aussi la critique OCDE de l’assurance maladie
privée (pas d’organisation collective et segmentation).
-
C’est un droit fondamental. Et le droit HSCT est
important. Mais il n’y a pas de compétence partagée alors
qu’il y a besoin d’un cadre communautaire. La compétence réservée
aux Etats membres explique que la santé ne puisse être appréhendée
que sous l’angle Liberté de circulation (comparer à la culture).
-
Démarrage d’une MOC. Faiblesse des programmes
communs (600 millions d’euros pour 2003-2009).
-
Débat à propos de la directive Services.
Autorisations et prestations : percussion du contrôle
national.
-
Apports possibles d’un marché européen et de biens
publics pour la santé ? Solidarités de fait qui appellent régulation.
Mobilité des personnes (elle commence à être organisée :
cf. off-shoring en Hongrie) et mobilité des médecins + infirmières.
Prendre
positivement comme facteur d’efficacité et d’innovation (cf. pôles
de spécialité et réseaux d’excellence d’une part, implication
des patients et solidarités actives d’autre part). Comment réguler ?
Coopérations : jumelages !!
‚
Services sociaux et dépendance
vieillesse. Potentiels de la société civile active (jumelages, coopérations).
ƒ
Industrie des produits de santé appelle marché unique. Mais
unifier alors : Rd +
propriété intellectuelle.
f)
Services
publics locaux et territoires ruraux
Le
droit « protège » l’administration locale et régionale.
Mais ce n’est pas une solution à leurs problèmes !
La délégation au privé et l’ouverture transfrontières sont
facteurs d’innovation. Encore faut-il que l’Etat puisse assurer
la péréquation et la solidarité.
-
La France
a cherché à faire un nouveau pas vers la décentralisation mais
elle est en échec. Duplication de niveaux et d’administrations
(cf. intercommunalité).
Elle cherche une stratégie pour le renouvellement des SP locaux.
-
La Conférence
des SP en milieu rural permet de s’attaquer aux bonnes questions
(missions, organisation, financement) dans un large champ de
services au public.
La
loi sur le développement des territoires ruraux confie à la
commune la possibilité de recourir à une association.
Maisons
de SP (guichets uniques). Mais ça suppose information,
expertise, ce qui pourrait incomber à un Régulateur.
-
Conventions entre Autorités publiques locales et
grands opérateurs.
Après
25 ans d’effort les conventions Régions-SNCF permettent d’améliorer
la qualité et l’efficacité du service, mais…
La Poste
, entreprise plongée de fait dans la concurrence et dont le marché
lettres est déclinant, a réussi à dialoguer avec les CL et un
cadre conventionnel s’est créé. Le Fonds national postal ne
jouera pas le rôle d’un fonds de service universel (à bâtir),
mais il visera l’aménagement du territoire.
Interrogation
sur le rôle des collectivités (consommateurs éligibles) pour l’électricité ;
quels choix d’OSP pour la distribution ?
-
L’Union n’impose pas la décentralisation mais
elle a eu un bon impact indirect. L’affirmation du rôle des Régions
et Communes exige un progrès de la culture des coopérations et des
réseaux, et doit conduire à des transformations de
l’architecture de l’Etat national.
N.
B. : PECOs : Métropoles et abandons.
-
Problème crucial de participation aux grands réseaux
(ex. Rd) et d’irrigation par de grands réseaux (ex. gaz,
transports).
-
SIG et fonds structurels : une question à
clarifier. La réforme des fonds inclut un risque de
re-nationalisation (fin du zonage et des P.I.C., stratégies
nationales) alors que la mise en œuvre des objectifs de Lisbonne
implique une participation décentralisée. On peut avoir des fonds
structurels pour des SIG dans l’objectif 2 (prévue pour
l’instant seulement pour les transports et télécoms : il
faut élargir le champ). Lien entre la question du service universel
et celle des fonds : veiller au financement par les opérateurs
et ne pas tout renvoyer au financement public. Lien entre fonds et
PPP : ça marche au R.-U., Allemagne, Pologne… Pour
l’objectif 3 : trop peu de ressources mais de gros problèmes
pour les SIG transfrontaliers à cause des prérogatives des
institutions.
-
Tout ceci exige une « capacity building », or il y a de grandes inégalités entre
les communes et régions.
g)
Le PASF
Question
stratégique ici très sommairement esquissée.
-
Secteur
essentiel dans la globalisation. Bâtir l’industrie financière
exige des investissements massifs (NTIC), des consolidations
bancaires, la création et la formation de nouveaux acteurs.
Domination US + GB. Financement de l’innovation et baisse du
coût du capital, répartition nouvelle des risques. Mais le
marché n’assume pas le développement régional et les PME.
Et l’instabilité et les bulles appellent une nouvelle
politique monétaire.
N.
B. : l’application du PPO est ici exceptionnelle.
-
City ou multipolarité ?
-
Bâle II et normes comptables : la relation
euro-atlantique.
Formation
des biens publics (clearing et settlement) et service universel
(banque de détail).
-
Régulation et surveillance.
-
La politique monétaire, les prix des actifs et le crédit.
B
– Enseignements généraux
1)
Une nouvelle culture de développement et de solidarité.
2)
La nouvelle responsabilité des collectivités
territoriales.
3)
La nouvelle responsabilité de l’Union.
4)
La nouvelle culture de gestion publique : l’Etat-garant
ne signifie pas la déresponsabilisation de la société, tout au
contraire.
5)
Les syndicats face au devoir de co-gestion.
En
sommes-nous capables ? C’est une « grande
transformation » !
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