Congrès du Conseil Basque du Mouvement européen, Bilbao                     23 octobre 2006.

La construction du marché européen des services  

En 1986, la Communauté européenne a décidé de construire un marché unique. C’était la première étape d’un processus appelé à se poursuivre par la création d’une Union économique et monétaire et d’une Union politique. Dans la vision de Jacques Delors, il s’agissait de mettre l’Europe en capacité d’affronter les nouveaux défis de la technologie et de la mondialisation.  

Vingt ans après, le marché unique des produits et celui des capitaux fonctionnent. Par contre l’avancée du marché unique des services s’avère très difficile, et la liberté de circulation des personnes plus encore.  

La raison d’être d’un marché unique est de multiplier l’innovation et d’accroître l’efficacité grâce à l’échange transnational à une large échelle. Je soutiens cet objectif majeur, qui est un socle du projet européen. A l’évidence, il se heurte à des résistances nationales conservatrices. Mais ce n’est qu’un aspect du problème.  

On a négligé l’expérience historique montrant que l’accès à des services essentiels nécessite des infrastructures à coûts fixes très élevés et doit être conçu et géré comme un « bien public ». Et l’on a sous-estimé ou nié le fait que la prestation de services implique l’homme et sa relation aux autres et ne peut donc être traitée simplement comme la vente d’un produit matériel. Un marché unique des services efficient exige de partager des ressources pour organiser la mobilité des travailleurs, protéger les consommateurs, permettre l’accès de tous à des biens publics.  

Qui porte la volonté de conjuguer ces deux exigences : libéraliser les activités de services et organiser des solidarités à l’échelle européenne ? Les particuliers, les entreprises, la société civile, les Etats ? Chacun tire à hue et à dia. Beaucoup parlent de rendre compatibles le marché et le modèle social, sans savoir comment – ou en n’imaginant que la voie législative, alors que des cultures et des intérêts sont en cause. Il faut plus que la règle : des acteurs, des gestions capables de partager un développement. Je montrerai qu’il s’agit de concevoir un capitalisme européen partenarial.  

La révolution des services  

Commençons par prendre la mesure de cette révolution qu’est le développement explosif des activités de services.  

L’allongement de l’espérance de vie et le vieillissement, l’urbanisation, la demande d’éducation et de santé, la mobilité appellent beaucoup plus de services et un renouvellement de nos façons de les organiser.  

En même temps la révolution des technologies de l’information permet de réduire massivement les coûts d’information, donc de conception, de coordination, et de transaction. Dès lors toutes ces fonctions peuvent être utilisées et améliorées par chaque travailleur, partagées et enrichies par l’interaction, elles transforment les activités anciennes et en génèrent de nouvelles. Les services informationnels pénètrent massivement dans l’industrie et dans les domaines classiques de services comme la santé. Les produits incorporent les services et, dans le même temps, les services se standardisent, se sophistiquent et s’industrialisent. La croissance des services aux entreprises est aujourd’hui considérable, contribuant à la fois aux gains de productivité et à l’innovation de produits.  

Il est incontestable que l’échange, et en particulier l’échange marchand, est nécessaire pour développer l’innovation de services et une offre efficiente. Des résistances, voire le refus de la concurrence, à caractère corporatiste, sont manifestes dans les services publics administrés. Beaucoup d’usagers sont attachés à ceux-ci, et craignent les logiques de marché. D’autres résistances proviennent des entreprises elles-mêmes, et des Etats qui en font leurs champions. Ainsi dans le secteur de l’énergie, de grandes entreprises nationales veulent tirer bénéfice d’un grand marché tout en défendant leurs monopoles nationaux et leurs rentes de situation.  

Face à ces résistances, la Commission essaie d’ouvrir les espaces nationaux. Mais elle ne s’est pas assez posé les questions complexes de la compatibilité du marché avec le droit du travail, la sécurité sociale, le service public, la cohésion sociale et territoriale. Ces questions font l’objet de conflits entre les champions du marché et les défenseurs du modèle social national, elles divisent les Etats-membres.    

Dans les conflits comme celui du plombier polonais en France, ou de l’entreprise lettonne en Suède, il ne s’agit pas simplement d’une opposition entre le marché et le social. C’est aussi l’intérêt social d’un pays contre celui d’un autre dont il est question, puisque pour développer leurs emplois les nouveaux pays membres doivent accéder aux marchés des anciens. Ceux-ci exportent déjà des services et sont souvent établis à l’extérieur puisque leur puissance financière leur a permis d’investir. Or les populations de ces pays riches refusent l’entrée de travailleurs indépendants ou de petites entreprises afin de protéger leurs salaires et statuts intérieurs. C’est injustifiable.  

A l’échelle mondiale, la libéralisation des services est une idée neuve. L’accord général pour le commerce des services date de 1994. L’OMC a mis en évidence les 4 modes possibles de prestation de services à l’étranger : après un investissement direct, par la circulation des consommateurs, par celle des travailleurs prestataires, par des échanges directs transfrontières (en particulier le commerce électronique). Il suffit de les énumérer pour comprendre que chacun soulève des contradictions entre la liberté de prestation et l’ordre public et social national.

Très limité il y a vingt-cinq ans, le commerce international explose pour les services informationnels et financiers, pour les télécommunications. La logistique, en plein essor, imbrique information, transport et distribution à une échelle internationale, voire mondiale. Quand les coûts fixes sont très élevés, dans les secteurs de l’énergie et des transports, l’essor du commerce est freiné par l’insuffisance d’infrastructures lourdes à dimension transnationale. Dans les services sociaux, la dimension de proximité pour la  relation de personne à personne est très difficile à éliminer. Les « obstacles » au développement mondial des services sont donc encore importants. La négociation engagée dans le cadre de l’Agenda de Doha pour une libéralisation accélérée est en panne. La compatibilité des choix collectifs n’est pas assurée et les Etats souverains ne sont pas pressés d’y travailler. Et l’on prend conscience que des services essentiels, par exemple dans le domaine de l’environnement, appelleront la création de biens publics mondiaux. Or l’OMC n’a aucun mandat en ce sens.  

Vers un droit positif  européen ? 

Chateaubriand a écrit qu’en France, tout commence et tout finit par des chansons. Dans l’Union européenne, tout commence et tout finit par le droit. L’Europe traite les conflits par le droit. C’est un de ses grands apports historiques mais aussi une de ses limites. Autant on  pense le droit, autant on ne pense guère l’économie et la société. Je plaide pour que nous ne partagions pas seulement un droit commun mais aussi une société civile et une économie européennes. On en est encore loin.  

Voyant la lenteur de la réalisation du marché unique, M. Bolkestein (ancien Commissaire européen chargé du marché intérieur) a voulu accélérer les choses par une directive horizontale. C’était une rupture avec la méthode prudente de Jacques Delors qui voulait procéder secteur par secteur, avec une harmonisation suffisante des règles nationales. Quelles que soient les critiques à leur égard, les directives sectorielles incluent des notions de service universel et de sécurité d’approvisionnement. Que cela fonctionne bien est une autre question.   

Une directive horizontale est utile pour éliminer des protections administratives et corporatistes plus ou moins clientélistes. Cela étant, la société civile européenne - notamment la Confédération européenne des syndicats (CES) et le Conseil des villes et régions d’Europe (CCRE) -, s’est mobilisée pour qu’elle respecte les règles jugées légitimes de l’ordre public et social national. Saisi d’un texte axé unilatéralement sur des mesures de libéralisation, le Parlement européen a souligné le besoin de respecter ces règles. Il a bien fait son travail et nous avons un compromis utile.  

Les services juridiques, informatiques, logistiques et de distribution, qui conditionnent l’échange international, en particulier intra européen, sont dans le champ de la directive. Par contre, les services d’intérêt général sont exclus pour l’essentiel.  Le principe du droit du pays d’origine est écarté et celui du pays d’accueil retenu mais encadré : les règles d’ordre public intérieur doivent être justifiées (santé, environnement…), et respecter des principes de non-discrimination, de nécessité, et de proportionnalité. Le droit social et le droit du travail ne sont pas affectés, mais des précisions seront nécessaires, en particulier pour le détachement des travailleurs.  

Ce texte va faciliter la liberté d’établissement des firmes et des professions libérales à l’étranger, supprimer des rentes et monopoles abusifs. Mais des questions fondamentales demeurent non résolues : la mobilité des travailleurs, la protection des consommateurs, les conditions d’accès aux services d’intérêt économique général (SIEG) dans un espace plurinational concurrentiel.    

Comment voulez-vous bâtir un marché unique des services quand le consommateur reste national, le travailleur aussi, les réseaux et les services publics également !  

Depuis le Traité de Rome le droit est européen pour le marché et la concurrence, mais strictement national pour les services d’intérêt général – SIG - (tant pour leur définition et leurs missions que pour l’organisation).  

Les cultures et les modes d’organisation diffèrent profondément d’un pays à l’autre. Service public en France : l’Etat est garant d’une bonne prestation. Public utilities en Angleterre : soyons pragmatiques, une régulation doit permettre l’accès de tous. Daseinvorsorgen en Allemagne : il s’agit de services de prévoyance sociale, accessibles à proximité. Services d’Etat dans les anciens pays communistes : on servait l’Etat, pas les usagers.  

Faut-il accorder nos violons ? Beaucoup s’en moquent ou ne le veulent pas : chacun chez soi !  

Jacques Delors a fait beaucoup pour promouvoir une politique sociale dans l’Union : un droit du travail, un dialogue social, des fonds structurels. Mais partager des principes et des actes pour les SIG reste une idée neuve.  

L’action pour une perspective européenne est toute récente. Elle a commencé il y a une dizaine d’années avec l’objectif d’une charte ; en 2000, Claude Desama, député européen belge, propose d’élaborer une directive « cadre ». Lançant une consultation avec un Livre vert,   la Commission a accepté d’ouvrir le débat en 2002.

Dans sa majorité, le Parlement européen a demandé une législation sur les SIEG, d’abord avec le rapport Langen (2001), puis avec mon rapport en 2004. Mais en 2006 la Commission européenne n’a toujours pas pris position et le Parlement européen, reprenant le dossier avec le rapport Rapkay, marque beaucoup d’hésitations.    

Les votes négatifs en France sur le projet de Traité constitutionnel n’y sont pas pour rien. Ce texte appelle explicitement à légiférer sur les SIEG et il constitutionnalise la Charte des droits fondamentaux qui inclut l’accès aux SIEG.    

Mais quelle législation ? La gauche milite pour une directive-cadre, qui préciserait les principes de respect des droits fondamentaux pour les SIEG aux niveaux national et communautaire. Cette conception reste minoritaire. La société civile organisée  craint une directive cadre  où « Bruxelles » imposerait des obligations de service public. Les Villes et Régions veulent préserver leur liberté d’administration. L’argument de respect de la « subsidiarité » est utilisé unilatéralement au profit de l’Etat-nation. Il est opposé au partage des biens publics.  

La résolution par laquelle le PE a approuvé mon rapport traduit un compromis. Nous parlons d’actes juridiques en co-décision : les mots « cadre » et « directive » font peur. Nous voulons réduire la pression du marché et de la concurrence, ou plus exactement l’encadrer, pour que les choix décentralisés en matière de services d’intérêt général soient plus libres. Il ne s’agit donc pas  encore d’une volonté de partager des services d’intérêt général au niveau européen. Dans un premier projet de rapport j’avais fait ce choix : ce fut un tollé général à droite comme à gauche. J’ai du ajuster le tir. Mais je demeure convaincu, qu’à côté de SIG locaux et nationaux, il faut aussi des SIG européens, par exemple pour que les jeunes acquièrent une éducation européenne dès l’école ; pour des missions communes de santé publique et d’information ; pour l’environnement, par exemple avec des réseaux transeuropéens de transport « propre » - ferroutage et fret marchandises - , pour la sûreté nucléaire et l’efficacité énergétique… C’est une perspective à faire mûrir.    

Dans un premier temps la législation devrait définir des principes communs afin d’accorder les notions nationales de « services d’intérêt général ». Car les Traités ne définissent pas les SIG : ceci reste la prérogative des Etats… Ils ne définissent pas non plus les « SIEG » mais exigent qu’ils soient soumis aux règles de la concurrence. Quel drôle de droit ! Qu’est-ce qui est « économique » et qu’est-ce qui ne l’est pas ? Mystère. En fait la Cour de justice et la Commission européenne s’arrogent l’interprétation en l’absence de choix démocratiquement effectués. Rappelons que la Commission a une compétence exclusive, mais seulement pour la politique de la concurrence.  

Ces Traités sont aussi dépassés par les réalités. Car la distinction entre les SIG dits « économiques » parce qu’existe un marché, et ceux qui ne le sont pas, ne veut plus rien dire quand le marché, l’administration publique, et l’économie sociale sont de plus en plus imbriqués.  

S’accorder sur des principes communs de définition des SIG permettrait d’éviter les conflits entre Etats, les uns défendant une entreprise commerciale, les autres une administration. A partir de là, on pourrait ajuster les règles de la concurrence, de façon à ce que la liberté d’organisation et le financement des SIG soient facilités. Aujourd’hui par exemple, les services intercommunaux peuvent être soumis aux règles des marchés publics et des appels d’offres. Les entreprises locales et les sociétés d’économie mixte sont soumises aux règles générales du droit commercial. Les associations caritatives et l’économie sociale en général aussi. Tout ceci est excessif.    

Sur la question des aides publiques, la Commission – qui est juge de leur bien-fondé –  a assoupli sa position.  Avec le paquet Monti – Kroes, elle admis qu’il n’y a pas obligation de notifier ces aides pour le logement social et les hôpitaux. Les seuils en dessous desquels une collectivité n’est pas obligée de notifier (par exemple quand elle « aide » des PME) ont été doublés. Et quand une aide est notifiée, la Commission la validera à condition de respecter les règles énoncées dans l’Arrêt Altmark. De bonnes règles axées sur la transparence et la proportionnalité… Sauf la 4^ème. Pour juger s’il y a excès d’aide publique, celle-ci oblige à comparer les coûts à ceux d’une entreprise commerciale bien gérée. Or, dans beaucoup de secteurs, il n’est pas possible de se comparer à une entreprise commerciale locale, ou bien les finalités diffèrent, par exemple s’agissant des services sociaux.  

De façon générale la Commission a lancé le mot d’ordre : better regulation. L’idée est bonne. S’agissant des SIG, il faut certainement moins réglementer. Mais aussi le faire mieux, et pour cela établir un cadre législatif clair et simple. Il ne faut pas que l’harmonisation signifie uniformisation. Mais elle doit être ciblée sur l’essentiel – ce que l’on partage vraiment, ce qui ressort de l’intérêt mutuel - avec des critères qui équilibrent des principes de marché et des choix collectifs.  

Vers une régulation européenne ?  

L’approche normative est nécessaire, mais insuffisante, pour que le marché fonctionne : il faut aussi des « régulations ». Attention aux mots : on confond réglementation et régulation, dans la langue anglaise – qui pense au marché –, comme dans la langue française, qui pense à l’intervention d’Etat. La régulation d’un système, c’est autre chose. Dieter Helm, économiste anglais, la définit comme la combinaison de règles, mais aussi d’incitations et de coordinations, visant à garantir à la fois une concurrence effective et le respect des choix sociétaux et environnementaux. Par exemple dans le secteur de l’énergie, la tarification et les investissements publics sont des outils de régulation car les prix du marché et les critères de rentabilité ne garantissent ni la cohésion sociale ni des investissements d’infrastructure et de capacité suffisants.  

Pour fabriquer le marché unique, l’Union européenne a commencé par des directives obligeant à briser les monopoles nationaux afin d’ouvrir les marchés nationaux, avec deux dispositifs : l’accès des autres prestataires au réseau national, et la séparation du producteur et du régulateur (avec la création d’autorités nationales de régulation). Mais la compétition effective reste difficile ; dans beaucoup de secteurs les échanges transfrontières n’augmentent que lentement ; et la cohérence avec les choix sociétaux et environnementaux n’est pas assurée. D’où l’émergence du problème de la régulation à l’échelle européenne.  

Pour l’approfondir, je propose une typologie fonctionnelle des domaines de SIG en cinq secteurs  :  

-   Les industries de réseaux de services classiques : énergie, transport, communication.

-   La santé et les services sociaux personnels d’intérêt général.

-   Les services informationnels et l’éducation.

-   Les services de traitement de l’environnement.

-   Les services financiers.  

Les industries de réseaux de services font l’objet de directives sectorielles de libéralisation et aussi de dispositifs de régulation. Mais les problèmes s’accumulent.  

Dans le secteur de l’énergie, même l’hebdomadaire anglais libéral The Economist reconnaît la nécessité de biens publics : des réseaux d’interconnexion, une politique extérieure commune notamment pour les relations avec la Russie.  

Dans la mise en œuvre de la politique de concurrence, la Commission retient l’espace national comme marché pertinent, et pour forcer son ouverture, elle veut dé-intégrer les grands groupes nationaux intégrés (unbundling), avec notamment la séparation de la production et du transit. Ces groupes s’y opposent, argumentant qu’ils doivent rester de grands ensembles vu la taille nécessaire pour pouvoir investir et le besoin d’utiliser les profits élevés prélevés au niveau des transits. Avec les concentrations en cours la structure du marché européen sera oligopolistique, or la Commission ne sait pas réguler une concurrence oligopolistique. Elle cherche à placer des obligations de service public au niveau des transits et à encadrer les prix (les tarifs transfrontières sont élevés et très différents d’un pays à l’autre). Mais les Etats refusent la mise en place d’un régulateur européen, bien que la coordination (et la qualité) des régulateurs nationaux soit faible. L’interconnexion des réseaux est une dimension essentielle de la solution du problème, mais elle requiert des investissements massifs. A défaut, il n’y aura pas de marché unique, mais par exemple pour l’électricité une segmentation en marchés sub-régionaux.  

Les particuliers espèrent que le marché entraînera des baisses de prix. Ce ne sera pas le cas. Il faut certes expliquer que l’énergie sera durablement plus chère et que c’est justifié pour l’environnement. Mais il faudra réguler les marchés de gros, empêcher la volatilité des prix et établir des obligations de service public au niveau de la distribution. D’autre part, les signaux du marché ne suffisent pas à provoquer les investissements massifs nécessaires dans un espace désormais en sous-capacité énergétique. Hier l’Etat décidait de grands programmes d’investissements énergétiques. Aujourd’hui ce sont les grands groupes énergétiques et les grands investisseurs financiers qui décideront. Leur laisser le choix entier des sources et la sélection des investissements ne pourrait qu’aggraver la zizanie entre les nations. Il faut accorder les choix des Européens pour le mix énergétique au  niveau des sources et pour assurer l’efficacité énergétique : bâtir l’acceptabilité du nucléaire en communautarisant la recherche et la solution des problèmes de sûreté et de sécurité ; bâtir l’intérêt mutuel avec la Russie  ; etc… Loyola de Palacio et François Lamoureux avaient su lancer le défi d’une politique énergétique commune, sa réalisation achoppe encore sur les égoïsmes nationaux.  

Dans les transports aussi les réalisations sont lentes, sauf pour le transport aérien. Or on ne pourra réduire massivement les émissions de CO² sans une politique de transport propre, qui ferait notamment du fret et du ferroutage un impératif de service public européen. Pour les télécommunications, l’Union a su mettre en place des normes communes, par exemple pour les téléphones mobiles. Mais la régulation reste enfermée dans l’espace national, et l’échange transfrontières reste coûteux, comme pour l’énergie. La duplication des investissements a provoqué une crise dans l’industrie, qui hésite toujours sur ses choix stratégiques, et ne sait pas combiner contenus et contenants, la carence d’une politique de la demande étant évidente.  

La santé et les services sociaux d’intérêt général ne font pas l’objet de directives de libéralisation, donc a fortiori de régulations européennes. Ces services relèvent de l’ordre public national et le financement est assuré par des régimes de sécurité et de protection sociale nationales. Pourtant un statu quo n’est pas souhaitable. Une circulation des patients et des personnels de santé a commencé, elle appelle des dispositifs de partage des coûts. Les problèmes de santé publique dépassent les frontières. L’amélioration et l’efficacité des systèmes de santé nationaux exigeront des coopérations en Europe faisant une large place à la mutualisation des ressources et à l’innovation. L’Europe devrait aussi être capable de politiques industrielles de santé, mais elle n’a même pas encore un marché intérieur du médicament.  

S’agissant des services sociaux personnels, l’exigence de proximité domine, mais là aussi le besoin de circulation transfrontières progresse. Une directive sectorielle est envisagée. Elle devra faire place à l’économie sociale en rompant avec la traditionnelle notion de « tiers secteur » entre marché et Etat. Il s’agit de reconnaître la place sur le marché des associations prestataires et des mutuelles à but non lucratif, et d’établir que les conventions sociales peuvent avoir la même valeur que des missions publiques.  

L’Union a forgé un important droit de l’environnement d’où découlent des objectifs de qualité et des principes de gestion que chaque Etat doit respecter. Cela étant, l’organisation des services est essentiellement locale et régionale. Elle est soit administrée, soit déléguée à des opérateurs privés, notamment pour le traitement des eaux et des déchets. Ces services ne font pas l’objet de directives de libéralisation. Il y a peu de coopérations publiques transfrontières et c’est par les grands opérateurs privés que progresse l’innovation, mais de façon sélective selon les capacités des collectivités locales.  

Dans les services informationnels, les problèmes de régulation sont posés à l’échelle mondiale : ainsi Internet est un bien public mondial régulé par une entreprise privée américaine ! L’Union est divisée par la barrière des langues mais surtout par des Etats soucieux de préserver une tutelle sur « leurs » citoyens. La directive Télévision sans frontières accorde tant bien que mal l’ouverture au marché et les règlements nationaux. Il n’y a pas de télévision ni de cinéma européens – la circulation des informations et des œuvres qui permettrait de créer un espace public et culturel commun reste très pauvre.  

Dans les services financiers, la Commission a développé un vaste Plan d’action pour jeter les premières fondations du marché européen. La procédure conçue par Alexandre Lamfalussy a donné une grande place à la consultation des professionnels et à la coopération des régulateurs nationaux. L’harmonisation des règles progresse. La transposition et la supervision sont moins rodées. Le marché des obligations fonctionne bien, celui des actions démarre. Un « passeport européen » des investisseurs a été créé grâce à l’harmonisation des règles de fonctionnement des lieux de transaction et des conditions de l’offre de valeurs mobilières. C’est un « marché de gros » qui se met en place. Mais le « marché de détail » des services bancaires et assuranciels pour les particuliers reste à bâtir.  

Il faut mesurer la difficulté ! Les consommateurs, leurs modes de paiement et d’épargne sont typiquement nationaux. Les transactions transfrontières sont difficiles et très coûteuses. Sous l’impulsion de la Commission et de la BCE , la création d’un système européen des paiements a été décidée. En 2010 les administrations devront avoir interconnecté leurs systèmes. Pour les particuliers, c’est aux banques d’investir ; la réalisation est plus éloignée. Concernant l’épargne et les crédits les travaux démarrent à peine. Les banques locales et nationales tiennent à garder leur clientèle. Les Etats veulent continuer de pomper l’épargne pour financer les déficits publics. Les systèmes de financement de la retraite sont fragmentés au maximum.  

Une question clé est l’harmonisation de la protection des consommateurs-épargnants. La situation n’est pas brillante. Les marchés sont des marchés de vendeurs, et l’adéquation de leurs produits aux besoins n’a rien d’évident.  Les banques, les assurances, et les fonds collectifs assument mal les fonctions de  conseil, et devraient tenir compte des grandes différenciations de la clientèle. L’Union souhaite s’attaquer à ces problèmes. Des obligations d’information et de conseil s’élaborent. Mais la grande faiblesse des mouvements de consommateurs et du syndicalisme européen, et la carence d’éducation financière, sont autant d’handicaps.  

La consolidation bancaire paneuropéenne a commencé. Elle se heurte bien sûr aux logiques de champions nationaux – comme dans le secteur énergétique –. Concernant les bourses, la consolidation sera-t-elle européenne ou transatlantique ? Le débat sur le type de modèle européen souhaitable n’a pas eu lieu : fédéralisme, ou centralisme ?  

Ces enjeux soulèvent la question du rôle du niveau politique : n’a-t-il rien à dire, faut-il que les acteurs de marché décident seuls ? N’a-t-on pas eu tort de banaliser le service financier et d’en faire un service commercial comme les autres ? Dit autrement, les banques n’ont-elles pas aussi des fonctions de service d’intérêt général ? Et l’Union ne doit-elle pas soustraire à la décision du marché certains services qui ont le caractère de biens publics, comme le règlement et la livraison des titres (en faire des « utilities » au lieu de les privatiser) ?  

Le bon fonctionnement d’un système financier intégré soulève encore d’autres questions.  

Le marché redistribue les ressources et les risques. Mais de grands besoins de mutualisation transfrontières existent, qui ne trouvent pas de réponses : pour la retraite, le financement des PME, l’innovation, le développement territorial… D’énormes asymétries d’information existent dans le système, dont on n’a cure. L’information n’obéit qu’à la stratégie commerciale. La réforme des normes comptables est restée une affaire d’initiés où la défaillance politique a été flagrante. La supervision (le contrôle effectif des acteurs du système après que les règles aient été adoptées) est défaillante au  niveau européen. Ne faut-il pas, comme l’envisageait Alexandre Lamfalussy, mettre en place un régulateur européen ?  

Last but not least, la fiscalité. La Commission a su, malgré le peu de compétences qu’on lui concède, s’attaquer aux paradis fiscaux. Mais à l’évidence si la fiscalité de l’épargne et de l’investissement n’est pas harmonisée, on a un obstacle fondamental à l’intégration et à la solidarité.  

Au total, l’épargne abondante des différents pays reste peu mobilisée à l’échelle paneuropéenne, et l’Europe continue de sous-investir.  

Vers un capitalisme partenarial  européen  

Résumons-nous. Dans certains secteurs un marché européen des service se crée, dans la plupart les marchés locaux et nationaux perdurent – et perdureront. Si l’on veut développer beaucoup plus l’intégration, il faut se poser les questions fondamentales : les Etats, les sociétés, les entreprises, le veulent-ils ? La pression du marché suffira-t-elle ? Une volonté politique existe-t-elle ? Je suis absolument convaincu que la société civile européenne doit s’affirmer beaucoup plus si l’on veut avancer.  

Il faut d’abord que les citoyens soient convaincus du bien fondé du marché !

Par exemple : pourquoi donc un marché unique de l’énergie, sinon pour créer des solidarités bénéfiques pour le consommateur ? Sans cohérence des choix des sources, sans investissements d’interconnexion et sans régulation des prix, ce n’est pas possible.  

C’est encore plus compliqué pour les services financiers. Avec une démographie déclinante et une espérance de vie croissante, épargner pour la retraite est indispensable. Epargner en actions aussi, puisque cela conditionne le dynamisme économique. Pour mutualiser et réduire les risques, il y a besoin de fonds collectifs diversifiés à caractère transfrontières. Mais ceci ne sera pas possible sans une harmonisation des systèmes de protection sociale nationaux.  

Et puis la mobilité des travailleurs est à la fois une condition et un catalyseur pour le développement des services transfrontières. On sait que la Grande-Bretagne , l’Irlande, l’Espagne, ont bénéficié d’importantes migrations de travailleurs en provenance des pays d’Europe centrale et orientale mais que ceux-ci se plaignent d’hémorragie des travailleurs qualifiés. Il faudra organiser des compensations, des allers-retours sécurisés, voire créer des doubles nationalités – bref retrouver un esprit de mutualité. Au-delà de la reconnaissance mutuelle des compétences, des conventions collectives sont nécessaires pour la mobilité.  

Tout ceci montre la nécessité de partager à la fois le marché et des solidarités.  

� Les Etats devraient partager des principes communs pour les réformes des gestions publiques. Sinon comment se rapprocher et coopérer sur des questions aussi sensibles que la protection sociale, la mobilité sur le marché du travail ou les services d’intérêt général ? On peut bien railler la « méthode ouverte de coordination » lancée dans le cadre de la Stratégie de Lisbonne, mais l’Union pouvait-elle faire autre chose, dès lors que les Etats lui refusent des compétences ?  

Pour partager des principes communs, encore faut-il vouloir connaître ce que font les autres. Par exemple en France on dénigre trop souvent les réformes entreprises en Grande-Bretagne sans les connaître. Dans ce pays la libéralisation a été combinée à des régulations et des investissements publics. Souvent ceux qui défendent des statuts publics protecteurs refusent ces comparaisons. Il est vrai que les statuts sont affectés par la concurrence et que dans beaucoup de pays réformateurs, les fonctionnaires sont devenus des agents comme les autres, couverts par des conventions collectives.

L’harmonisation fiscale est, je le répète, une question essentielle. Elle doit commencer par l’adoption des mêmes principes pour la fiscalité de l’épargne et des capitaux. L’homogénéité des définitions de résident et de non résident est un des aspects les plus sensibles.  

‚  Une culture, une gouvernance, un contrôle européen des entreprises sont particulièrement nécessaires dans les domaines de services essentiels.  

L’actualité des concentrations et restructurations en Europe souligne les divergences entre Etats-nations dans des domaines comme l’énergie, la finance ou les télécommunications. Chacun, même s’il s’en défend, pratique le « patriotisme économique » et tente de faire prévaloir des intérêts nationaux supposés. Mais ceci ne résiste pas à des contradictions croissantes. Les « champions nationaux » ont souvent pris des positions de force dans d’autres pays : les défendre unilatéralement se heurte à l’exigence de la réciprocité et de l’intérêt mutuel. Souvent la majorité de l’actionnariat est à l’étranger et de même pour l’emploi : ne pas partager leur contrôle serait aller au devant de grandes désillusions.

On sait que des décennies d’efforts de la Communauté européenne ont largement échoué sur les questions du statut, des OPA, de la fiscalité, et de la gouvernance des entreprises. Mais ce n’est pas une raison pour abandonner la partie. Car la globalisation s’accélère, et voici les investisseurs chinois, indiens, russes sur le marché du contrôle ! Il faut établir des règles de gouvernance et de contrôle partenarial des entreprises européennes. Les notions de responsabilité sociale et environnementale (RSEE) sont utiles mais ne suffisent pas. Le droit des sociétés doit être harmonisé et il faut aussi bâtir un système européen de relations industrielles basé sur le dialogue économique. Le projet de l’entreprise, sa stratégie, l’anticipation, le choix et la gestion des restructurations, doivent se discuter et se partager. Quant au contrôle, il appelle un actionnariat paneuropéen stable, des pactes d’actionnaires, pour lesquels les fonds collectifs et les investisseurs institutionnels doivent être responsabilisés.  

Les entreprises publiques sont-elles condamnées à la privatisation ? Les mesures de libéralisation de Bruxelles mettent en cause les monopoles nationaux, mais elles n’obligent pas à privatiser. Certes la pression économique est forte. Pour trouver des ressources, l’entreprise publique doit se tourner vers le marché et ouvrir son capital. Dès lors les entreprises publiques sont placées dans un univers progressivement concurrentiel. Le devoir d’efficacité découle de la pression du marché, mais comment le relever tout en assurant des missions de cohésion et d’intérêt public ? Il faut concevoir des entreprises mixtes, à la fois commerciales et de service public. L’Union devra permettre et soutenir la diversité des types d’entreprise. Ainsi il y a besoin d’entreprises de référence dans le domaine de l’électricité, susceptibles de vivre en surcapacité, faute de quoi le système ne peut assurer la sécurité d’approvisionnement. On ne pourra résoudre ces problèmes que si salariés et consommateurs participent à la gestion.  

L’existence de monopoles naturels pour les infrastructures de réseau conduit la Commission à déplacer les OSP à ce niveau. On pourrait aussi reconnaître leur caractère d’établissement public. D’autre part l’Union doit créer des entreprises communes – Galileo est l’exemple à suivre – parce que le privé n’assume pas spontanément des projets innovants essentiels.

ƒ Le développement de partenariats public-privé (PPP) apparaît dans ce contexte comme une immense opportunité. Des centaines de milliards d’euros d’investissements d’intérêt public sont aujourd’hui en souffrance dans l’Union. Ils pourraient être réalisés si on levait les obstacles aux PPP. Il ne s’agit pas seulement de pallier à l’insuffisance durable des financements publics grâce au financement privé. Il s’agit tout autant de développer et diffuser l’innovation en partageant les risques, d’accroître l’efficacité de la prestation et de l’infrastructure. Nombre d’Etats pratiquent déjà la délégation de SP au privé. Mais il s’agit aujourd’hui de plus que cela : créer des entreprises partenariales autour de projets communs. Des contrats complexes impliquant des répartitions durables de responsabilités associent des firmes et des collectivités publiques. Entreprises et collectivités se partagent les rôles et les risques. Bien entendu ce n’est pas simple. Qui portera la dette ? Les risques sont-ils bien répartis ? Le droit européen ne voit pas ces questions, car il est obnubilé par le respect des règles des marchés publics. Il confond la transparence et la généralisation des appels d’offres. Or les PPP ne sont ni des marchés publics ni des privatisations. Il ne faut pas réglementer à tort et à travers. Par contre il faut que les collectivités locales, souvent en asymétrie d’information, se dotent d’une capacité de contractualisation et de cogestion. Il est évident que de grands projets d’intérêt européen n’aboutiront pas sans des PPP. La BEI et d’autres institutions financières devront mieux assumer leur part dans la mutualisation de ressources et la prise de risque.  

„  Un phénomène émergent, et passionnant, est la prise de conscience de ces enjeux par les collectivités territoriales. Des phénomènes objectifs y poussent : la mondialisation entraîne la déterritorialisation d’activités et son contraire, de nouvelles localisations. Le développement des services appelle l’intégration locale à des réseaux transfrontières, et contradictoirement il impose la proximité. En bref le problème de la cohésion économique et sociale territoriale est en plein renouvellement.  

De la Grande-Bretagne aux pays membres d’Europe de l’Est, les réformes de décentralisation redistribuent les responsabilités vers les collectivités territoriales. En même temps l’Etat veut garder sa tutelle : j’ai vu en République Tchèque les élus locaux se plaindre d’un chaos bureaucratique. Ils se tournent vers les associations et vers les entreprises pour les aider à répondre aux besoins des populations. Ils doivent développer des compétences, concevoir leurs relations aux utilisateurs et aux fournisseurs. A l’Union ils demandent des conseils et des appuis.  

Malheureusement les Etats membres poussent à la renationalisation des politiques régionales et ils refusent le budget nécessaire à la croissance des fonds structurels. Un combat politique est indispensable pour les en empêcher et réaliser l’objectif de cohésion sociale et territoriale affiché dans la Stratégie de Lisbonne. Je n’ai pas de souci pour les villes et les régions les plus fortes et les plus compétentes, mais les autres ? Il leur faut participer aux réseaux européens de communes et régions, qui doivent mutualiser les expériences et les projets, fédérer les efforts.  

*****  

Pour conclure, j’observerai d’abord qu’il faut bien plus et mieux qu’une directive transversale pour bâtir un marché unique des services. Au moins un plan d’action, reposant sur la volonté des acteurs, des Etats, et un affectio societatis.  

Ceux qui crient haro contre la Commission se livrent à la facilité : les Etats-membres constituent l’obstacle principal.  

Ceux qui réclament du social et dénigrent le marché se livrent aussi à la facilité. Les sociétés ont besoin des deux. Or les intérêts des différentes nations sont différents, il faut avoir le courage de le reconnaître. Il ne suffit pas d’exiger des solidarités et d’en déléguer la responsabilité aux Etats ou à l’Union : il faut les assumer soi-même ! Ceux qui s’opposent à la liberté de circulation des personnes et à la réforme des gestions publiques tournent le dos aux solidarités entre Européens.  

Dans la situation difficile actuelle, rien n’est plus important que de remobiliser la société civile et d’entreprendre de « former société en Europe » : cette raison d’être de notre association Confrontations Europe.  

La culture du partage n’est pas une évidence, elle se crée. Il faut pouvoir devenir européen par l’éducation, dès l’école. Il faut devenir européen grâce à une mobilité sur le marché du travail européen permettant d’améliorer considérablement la compétence et la qualification. Il faut pouvoir pratiquer le dialogue économique et social transfrontières ; participer à des coopérations interrégionales ; accéder à des réseaux de services transeuropéens.  

Quand on parle de « citoyenneté européenne », on ne voit pas tout cela, on ne pense qu’à la surface des choses. Une telle citoyenneté manque encore de fondations.  

Aux institutions politiques nous demandons de créer les conditions sans lesquelles il est très difficile aux Européens de se rapprocher et de vivre leur relation. Chacun devrait pouvoir inscrire ses projets de vie dans l’espace commun. Voilà la véritable perspective politique, elle seule donnera sens au marché et au droit, qui sont si difficiles à partager.