Mission Services publics

Compte-rendu de l’audition

De Monsieur Philippe Herzog, Président de Confrontations Europe

le vendredi 23 juin 2006

Participants : Jean Pierre Duport, Philippe Herzog.

            Lisa Heldwein, Marie-Cécile Milliat, Benoît Lajudie (Centre d'analyse stratégique)

Remarque préliminaire. Très complet, l’exposé de Philippe Herzog tire son intérêt de sa cohésion d’ensemble. Il a été fait dans le cadre d’un échange avec Jean-Pierre Duport. Le rédacteur de ce compte-rendu a pris l’initiative de présenter l’essentiel de la thèse de Philippe Herzog dans une première partie, en rédigeant des intertitres qui ont l’ambition d’expliciter le cheminement de la pensée exposée. Une seconde partie sera consacrée plus précisément au dialogue qui a eu lieu lors de cette audition.  

Jean-Pierre Duport indique à Philippe Herzog que sa démarche, dans le cadre de la mission que lui a confiée le Premier ministre, consiste à identifier les points, parmi les travaux déjà menés sur les services publics, sur lesquels il apparaît particulièrement important de mettre l’accent. Il lui demande de bien vouloir faire le point sur sa position en ce qui concerne les questions européennes, au niveau français et communautaire.

Philippe Herzog considère que la France doit clarifier ses idées et mettre au point une stratégie. Elle doit renouveler ses propres conceptions intérieures et investir le champ communautaire. Ces deux éléments sont liés. Si elle le fait, elle suscitera de l’intérêt, car il existe un potentiel d’échange dans d’autres pays. Il estime opportun de le faire maintenant, car les idées ont mûri depuis les premières réflexions engagées il y a un peu plus de 4 ans au niveau européen.

Le développement des services dans le processus d’intégration communautaire 

Il formule la vision d’ensemble à partir de laquelle il construit ses points de vue. Pour lui, les éléments fondamentaux de l’évolution du contexte qui doivent être pris en compte sont les suivants :

-          nous assistons à une explosion des services, qui répond aux besoins sociaux et aux évolutions de l’économie, et à l’accélération de leurs échanges internationaux ;

-          les services s’industrialisent, sur la base des évolutions techniques et économiques, dans le cadre de la société de l’information ;

-          de nouveaux enjeux apparaissent qui s’inscrivent dans la stratégie de Lisbonne : il faut, à l’instar des USA, augmenter le potentiel de croissance, dont les services sont un facteur déterminant ;

-          mais le débat sur l’économie est faible en Europe, au point que le diagnostic économique reste à faire . La stratégie de Lisbonne est une intention pertinente, mais la question du « comment faire ? » reste posée ;

-          la construction du marché unique est l’activité principale de Bruxelles (ouverture, concurrence, action réglementaire…), mais elle se déroule sans être associée à une réflexion d’ensemble. Or, la libéralisation des services conduit souvent à la formation d’oligopoles, ce qui est contraire aux objectifs initiaux.

Philippe Herzog estime qu’il faut, dans les services, concevoir une régulation et dans certains secteurs l’articuler à des politiques communes destinées à maximiser l’efficience du marché. Il constate, au fil de l’intégration communautaire, l’émergence de notions telles que celle de bien public, illustrée notamment par les réseaux d’interconnection dans le domaine de l’énergie. Il regrette que ces questions soient abordées, non sans réticence, domaine par domaine et qu’il n’existe pas de conception globale commune qui permettrait d’énoncer des principes directeurs.

Services d’intérêt général : une Europe des différences

Philippe Herzog en vient aux SIEG, après ces éléments de contexte.

Tout d’abord, le champ des services dont l’accès est jugé essentiel est très vaste, de même qu’il est variable selon les pays. En France, il y a une culture des services publics d’Etat ; dans les PECO, la notion de service public n’existe pas et c’est l’Etat lui-même qui les constituait ; au Royaume Uni, les Public Utilities répondent à une logique utilitariste et de marché régulé ; en Allemagne, les principes de l’économie sociale de marché régissent les services publics, dont les collectivités locales, et non l’Etat, sont garantes.

Bien qu’il y ait dans l’Union européenne une grande diversité, chaque pays est confronté à la nécessité du renouvellement de ses services publics. Deux stratégies sont possibles :

-          celle du « camp retranché »,

-          celle de la réforme et du dialogue dans un cadre concurrentiel.

Les missions doivent être redéfinies quelles que soient les positions adoptées par les pays. Les Français tendent à identifier les entreprises publiques et les services publics, perdant de vue les missions et l’adéquation aux besoins et prenant peu en compte le fait que nombre d’entreprises porteuses de services publics sont dans la concurrence. Dans ce pays, « on ne va au marché qu’avec des réticences ». A l’opposé, l’Allemagne et le Royaume Uni ont pris en charge ces évolutions de manière active et offensive.

Les voies suivies ne sont pas pour autant identiques : les Britanniques ont choisi le marché, mais ont développé une régulation et réalisé des investissements publics importants ; les Allemands sont dans une situation voisine, en apparence, de celle de la France , mais ils se protègent mieux parce que leur système est décentralisé, et ils ont engagé des stratégies de compétitivité.

La France pratique, en fait, la politique du « camp retranché », car la libéralisation heurte de front les monopoles nationaux. La tentation d’une posture comparable existe aussi en Allemagne, mais au niveau local, tandis que les grandes entreprises visent le marché mondial.

Un échange entre Philippe Herzog et Jean-Pierre Duport souligne l’exemple ferroviaire, où la Deutsche Bahn a choisi de jouer le jeu du marché. Elle a accepté que son marché historique soit pris en partie par des entreprises de fret ferroviaire, mais elle s’est modernisée, au point qu’elle semble en mesure de prendre en compte les réseaux des pays de l’est européen. A l’opposé, l’engagement de la SNCF dans le fret, en France, a beaucoup décliné et ce secteur ne fait pas l’objet de mission de service public. Philippe Herzog considère qu’il y a dans ce domaine une carence des pouvoirs publics français, qui ont toujours investi dans la route et non dans le fret, et n’élaborent pas de politique qui permettrait aux entreprises d’adopter des stratégies offensives dans les fonctions logistiques, essentielles dans la compétition internationale.

Ensuite, Philippe Herzog estime que le choix du marché unique et les obligations de service d’intérêt général définies en principe librement au niveau nationale ne sont pas spontanément cohérents.

Il constate que nous avons beaucoup de mal à faire le marché unique des services et que nous n’en sommes encore qu’aux débuts de la concurrence dans les SIEG. Il s’interroge sur la voie à suivre pour accélérer le marché unique, d’une façon compatible avec un renouvellement des missions et de l’organisation des SIG.

Une des voies envisagées, notamment en France, s’appuie sur la charte des droits fondamentaux, pour demander à l’Union européenne de légiférer pour la reconnaissance des SIG-SIEG. Mais cette conception est restée minoritaire, car les Etats ne veulent pas que la définition des OSP relève de l’Union.

Les libéraux postulent que le marché est nécessaire pour l’innovation et l’efficacité, souvent avec de bons arguments, estime Philippe Herzog, en particulier parce que les réglementations nationales favorisent souvent des rentes de position. Mais les libéraux :

-          ignorent l’existence et l’importance de biens collectifs, pourtant nécessaires non seulement pour répondre aux besoins mais aussi pour que le marché fonctionne ;

-          considèrent que les services sont comparables à des marchandises et doivent être considérés comme tels. C’est inexact, car les services incorporent d’une manière propre le facteur humain : de très nombreux services ne peuvent pas être séparés des hommes auxquels ils sont structurellement liés. C’est ainsi que la fourniture de nombreux services ne peut se faire que par les hommes qui les rendent. On ne peut pas « prester » un service sans déplacer les travailleurs (une entreprise ne peut construire un bâtiment qu’en mettant des travailleurs sur le chantier, ndlr). Les petites entreprises de services qui, du fait de leur taille, ne peuvent pas réaliser d’investissements à l’étranger, doivent systématiquement déplacer leurs travailleurs de manière temporaire et souvent répétée.

Le projet de directive services n’avait pas pris en compte les biens collectifs ni les mobilités des travailleurs (la libre circulation des travailleurs étant une « condition de possibilité » de la circulation des services, ndlr). On est parvenu à engager la suppression des règlements abusifs et discriminants dans la version finale de la directive services, tout en excluant les SIEG de son champ.

Donc, pour Philippe Herzog, la conception libérale ne règle pas correctement l’articulation SIG/concurrence. L’existence de biens publics nécessite d’adapter les principes de la concurrence. Or, face à des conflits SIG/marché, la CJCE , arbitre selon une approche « marché », car elle n’a pas d’autres outils. C’est ainsi que les SIG semblent combattus par les arbitrages communautaires, encore qu’il y a beaucoup d’exagération en France à ce propos.

Des principes directeurs plus que des normes impératives

Il faut donc énoncer les principes qui permettront aux biens publics et aux SIG d’être pris en compte pour ce qu’ils sont et de donner lieu à des arbitrages positifs.

Les difficultés proviennent de ce que les approches et les organisations des services publics sont différentes selon les pays membres, ce qui génère des tensions et des difficultés dans les débats. Deux points de vue apparaissent :

-          celui selon lequel il faut une conception européenne des SIG, qui présenterait l’avantage de la comparabilité et de l’unité. Mais cet avantage serait purement théorique, car il y a en Europe une telle diversité de conceptions politiques et culturelles ainsi que de tels écarts de situations structurelles et de développement qu’envisager l’harmonisation n’est pas réaliste ;

-          celui selon lequel la diversité est une donnée incontournable dont le respect est impératif. La question devient alors : comment assurer la compatibilité SIG/marché en tenant compte de la diversité ?

Philippe Herzog propose pour cela un texte législatif d’interprétation des règles du marché et de la concurrence. Il considère qu’il faut formuler les principes communs qui serviront à arbitrer les conflits SIG/marché en permettant des arbitrages qui respectent les missions de services publics et favorisent la liberté d’administration et l’innovation. Une telle approche serait applicable à toutes les situations nationales, aussi diverses soient-elles.

Pour cela, il faut que chaque Etat, ou collectivité publique, fasse l’effort de définir ce que sont les SIG,  les obligations de service public qu’ils recouvrent (et évalue régulièrement les résultats et l’efficacité sociale. Cette démarche de transparence est fondamentale, car elle est la condition sine qua non du dialogue entre les pays d’une part et entre les instances communautaires d’autre part.

Les dispositions communautaires existantes distinguent :

-          les services qui sont explicitement hors de la concurrence : services régaliens, certains services sociaux, (qui vont être définis de manière précise), etc .,

-          les services qui sont explicitement dans la concurrence. Ils font alors l’objet de directives sectorielles qui énoncent les principes communs (y compris pour les obligations de service public communautaires et nationales). Il s’agit des services rendus dans les industries de réseau comme énergie-transports-communications, considérés comme des SIEG.

Clarifier la situation des zones grises

Les difficultés spécifiques concernent les SIG qui ne sont ni régaliens, ni régis par les directives sectorielles. On y trouve notamment les services sociaux, les services de santé et des services publics locaux tels que l’eau, l’assainissement, les déchets. Les arbitrages les concernant sont laissés à la CJCE. Une telle situation pose deux problèmes :

-          il n’est pas juste que la CJCE et la Commission interprètent seules la compatibilité entre les règles nationales, incombant aux  Etats en vertu du principe de subsidiarité, et les règles du marché et de la concurrence ;

-          l’approche privilégiant la logique du marché à laquelle procèdent ces institutions n’est pas adaptée aux dimensions des services publics. De plus, l’approche économique adoptée est contestable (pas de concept de régulation).

Il est donc nécessaire de clarifier ce qui apparaît comme une zone grise : les services publics non pris en compte par les textes, d’une part, et les questions qui doivent être traitées en dehors des règles du marché, d’autre part.

La démarche à mettre en œuvre

Philippe Herzog pense que la directive services va clarifier quelques éléments et qu’il faut développer l’action pour que les réflexions en cours aboutissent à une législation communautaire pour les zones grises.

Les principaux éléments à prendre en comptes sont les suivants et devront se trouver dans une directive :

-          l’explicitation des principes communs aux SIEG : principes généraux d’accessibilité, de solidarité, de cohésion sociale…

-          le respect du principe de la liberté d’organisation : liberté du choix d’organisation pour ce qui concerne l’activité « in house », les régies… Plus généralement, la possibilité d’une action locale doit être ouverte par une adaptation des règles de la concurrence ;

-          l’amélioration de la situation en matière d’aides d’Etat. Il faut aller au-delà du paquet Monti-Kries, notamment pour préciser le point 4 de l’arrêt Altmark relatif à la référence à une « entreprise commerciale bien gérée » (voir ces éléments en annexe, ndlr).

La situation politique n’est pas simple. Les Allemands estiment qu’une législation prise en co-décision est préférable aux arbitrages de la CJCE , sont très soucieux de préserver la subsidiarité. Les Britanniques ne souhaitent pas de législation.

Le projet de directive SIEG proposé par le PSE [« La présente directive établit les principes généraux et les conditions appropriées pour permettre le bon fonctionnement des SIEG dans le marché intérieur (…°. Les principes et conditions (…) couvrent notamment les règles d’exploitation, de gestion et de contrôle, d’évaluation et de financement des SIEG »] vise la définition d’un cadre normatif adapté aux SIEG. Il est intéressant, mais prête le flanc à la critique de tous ceux qui, au niveau local et national, veulent préserver leur liberté d’administration. C’est une autre approche que défend Philippe Herzog, qui consiste à énoncer des principes directeurs permettant d’arbitrer les conflits SIG/marché dans le sens de la liberté d’administration, en évitant que Bruxelles soit suspectée de définir elle-même les obligations de service public.

Les approches politiques des services publics sont toutes composites. Il ne s’en dégage jamais de caractère clairement de droite ou de gauche. Les choix transcendent les clivages politiques classiques : il y a toujours une minorité radicale à gauche comme à droite dont le vote est, par principe, soit opposé, soit favorable à une production juridique sur les services publics.

Pour Philippe Herzog, une démarche politique qui viserait à élaborer une conception européenne normative et finie des SIG est vouée à l’échec à cause des disparités de situations nationales, tant en ce qui concerne les missions de services publics que les structures socio-économiques. C’est pourquoi il souhaite que l’on s’en tienne aux résolutions du Parlement européen (rapport Langen 2002, rapport Herzog 2004).  C’est aussi l’esprit de B. Rapkay (rapporteur en 2006 sur le Livre blanc).

Il considère en effet que le meilleur mode de prise en compte des SIEG est celui qui sera compatible avec la diversité communautaire. La démarche normative impérative, qui tendrait, à travers une définition européenne des services publics, à uniformiser les conceptions nationales, est souvent défendue au nom de la réduction des écarts entre les pays au nom de la volonté de procéder à un alignement par le haut. Or, Philippe Herzog considère que cette perspective est illusoire, car les pays les moins développés n’ont pas les moyens de s’aligner rapidement sur les systèmes de SIG des pays développés et ne le souhaitent pas, d’autant plus que partout des réformes sont entreprises. L’idée selon laquelle l’alignement des services publics sur le niveau des pays les plus avancés relèverait d’une dynamique du progrès social est erronée, car fondée sur une opposition implicite entre l’économique et le social. En réalité le développement ne peut provenir que de l’intégration du social à l’économique.

En fin de compte, Philippe Herzog considère que la question n’est pas de savoir s’il faut, ou non, une législation communautaire en matière de services publics, car il est évident qu’elle est nécessaire, mais de savoir comment elle doit être conçue face à la situation réelle des pays de l’Union.

La proposition du PSE est une contribution mais il ne faudrait pas qu’elle soit un prétexte pour que les adversaires d’une législation remettent en cause les résolutions 2002- 2004. A cette difficulté s’ajoute le fait que la Commission est en fait opposée à une législation cadre sur les SIEG, d’autant plus que le rejet du projet de Traité constitutionnel par la France et les Pays-Bas évacue la disposition qui la rendait possible.

Philippe Herzog n’est pas optimiste sur les chances d’aboutissement d’un projet de directive cadre sur les SIG, à court terme et ce d’autant moins qu’une directive est envisagée sur les services sociaux, ce qui pourrait réduire l’intérêt d’une démarche transversale pourtant nécessaire. Mais à moyen-long terme une perspective commune sur les SIG-SIEG est nécessaire et peut s’imposer.

Jean-Pierre Duport considère que la perspective issue des analyses de Philippe Herzog nécessiterait une véritable stratégie politique en France en matière de services publics. Il lui demande s’il estime possible qu’une telle stratégie soit conçue et mise en œuvre et comment il voit se situer les parties prenantes aux services publics à ce sujet.

Philippe Herzog reconnaît qu’il ne voit pas encore apparaître en France un courant qui s’inscrive dans la perspective qu’il propose.

A gauche, l’influence de la critique radicale contre le « néo-libéralisme » a progressé et on continue à opposer l’économique et le social au lieu de les articuler. Cela nourrit des visions sociales uniformisantes pour l’Europe sans avenir. Il existe cependant des responsables qui se situent sur des positions proches des siennes, mais ils sont soumis d’une part à la conception unitaire de l’action politique (les élus se rallient à la position majoritaire de leur parti, ndlr) et d’autre part aux contraintes de l’union des partis de gauche.

A droite, on ne voit pas de tendance claire, beaucoup aspirent à combiner intervention publique et concurrence, mais dans une conception républicaine nationale peu au fait des réalités européennes.

Il y a néanmoins, de part et d’autre, des responsables qui ont une vision propre à faire contribuer les SIG à l’intégration communautaire dans le respect des spécificités des services publics, dans la diversité des situations nationales et des écarts de développement, encore faut-il qu’ils aient l’audace d’affirmer leurs convictions et de s’allier.

Philippe Herzog considère que la France n’a pas encore pris conscience de la nécessité et de l’intérêt de prendre à bras le corps la question des services publics dans le cadre communautaire. Il faudrait simultanément :

-          redéfinir et clarifier les missions et l’organisation des services publics en France ;

-          investir le front européen avec des idées claires.

Il est essentiel de procéder ainsi car, dans la situation communautaire de transparence et de concurrence, tout opérateur qui veut être simultanément dans la concurrence et protégé dans l’Etat échouera. Et toute politique qui privilégie le jeu des réseaux et la pratique du «meccano d’Etat » sans connaître suffisamment les réalités économiques et industrielles transnationales échouera. Un engagement déterminé dans la performance économique, en faisant de la concurrence un facteur de progrès, est indispensable. La performance des opérateurs historiques libéralisés n’est toutefois pas homogène. Certains réussissent mieux que d’autres, mais ils tendent souvent à demander des marges de manœuvres ou des protections à l’Etat plutôt qu’à prendre appui sur la situation de concurrence pour stimuler leur performance.

Philippe Herzog considère qu’il est indispensable d’analyser ces éléments, de discuter les projets industriels et de se donner les moyens de les soutenir de manière pertinente dans le cadre européen. Il faut « être plus intelligents dans le cadre communautaire ». C’est une stratégie qui manque à la France dans ce domaine. Il estime que le Centre d'analyse stratégique devrait s’y consacrer.

Jean-Pierre Duport observe qu’il n’existe pas, actuellement, de lieu consacré à cela. Le SGAE est occupé à des tâches techniques et juridiques et n’est pas à la bonne distance car son chef fait également partie du cabinet du Premier ministre.

Philippe Herzog partage ce point de vue. Plus généralement, il estime que la question européenne est très peu présente dans l’administration française. Il y a notamment un problème de gestion des ressources humaines : la Commission est considérée comme un simple passage dans les carrières, alors qu’elle devrait être considérée comme l’excellence.

De plus, la méthodologie d’action en Europe est inadaptée. Là où les Anglais sont investis dans la pénétration des lieux d’élaboration et de négociation, selon leur stratégie d’influence, les Français sont actifs dans le seul Conseil à leurs ministres lorsque ceux-ci se rendent à Bruxelles. C’est toute la problématique de l’administration française qu’il faut redéfinir.

Il observe néanmoins avec intérêt que la Représentation permanente de la France auprès de l’Union européenne évolue. Alors qu’auparavant elle faisait essentiellement de la diplomatie pure, elle travaille maintenant de manière différente, à l’initiative de Pierre Sellal. Elle établit notamment des liens avec la société civile.

Il partage le point de vue général dans les milieux communautaires selon lequel la France sait ce qu’elle ne veut pas, mais ne sait pas ce qu’elle veut.

Pour Jean-Pierre Duport, en France, la question européenne n’est pas pensée.

Philippe Herzog considère qu’une prise en compte satisfaisante de la question européenne des SIG par la France nécessiterait de travailler sur cinq fronts, qui pourraient être déclinés selon un « plan d’action à la française » :

1 : La définition d’un cadre législatif, dans l’optique examinée ci-dessus .

2 : La régulation des industries de réseau. Il y a notamment des échéances à préparer. Dans le domaine postal, le domaine réservé à La Poste va être supprimé en 2009. Il faudrait muscler le service universel européen pour que l’entreprise n’ait pas de handicap face à ses concurrents. C’est un combat à préparer dès maintenant. Dans l’électricité, il faut se battre pour rehausser des obligations de service public, dans l’optique sécurité d’approvisionnement, au moins dans la distribution et les réseaux.

3 : Les partenariats public-privé. Il faut décider qui délègue, comment les risques sont répartis… Les collectivités doivent être mises en mesure de maîtriser leurs relations avec les opérateurs. Il faut voir si un cadre juridique est nécessaire au niveau européen, à côté du niveau français. Les difficultés rencontrées dans le cadre du programme Galileo plaident en ce sens.

4 : Les services sociaux d’intérêt général (SSIG). Les acteurs vont demander une directive sectorielle… Il ne faut pas que cela détruise la perspective d’une directive cadre car, après une communication santé qui est prévue dans la foulée, le besoin d’une vue transversale s’estomperait. Or, la société civile européenne, porteuse de la revendication d’une directive SSIG, est organisée et puissante.

5 : La liberté d’administration dans le cadre régional. Les Etats ne peuvent plus assurer seuls la cohésion, le niveau régional est reconnu pertinent pour cela au niveau européen. L’avenir de la décentralisation est en jeu. Il faut étudier les pratiques qui évoluent, notamment en Espagne, pour s’en inspirer. En réponse à Jean-Pierre Duport, qui souligne la faiblesse des Régions en France, notamment sur le plan fiscal, Philippe Herzog souligne que tous les européens sont prêts à discuter avec la France de ces questions. Si la France a une conception trop étatiste et si sa décentralisation est « trop administrative », cela ne marchera pas. Il est particulièrement important que les responsables des collectivités territoriales renforcent leur culture économique afin de prendre en compte les questions de développement. Il considère qu’il faut aujourd’hui une stratégie régionale pour les SIG-SIEG, pour les mêmes raisons qu’il en faut une pour la régulation de l’électricité par exemple.  

Jean-Pierre Duport interroge Philippe Herzog sur la possibilité d’un rapprochement franco-allemand sur la question des services publics.

Philippe Herzog lui répond que « L’Allemagne est le centre de gravité dans cette affaire ». On voit bien au Parlement européen (qui peut être considéré comme un « laboratoire de la législation communautaire »), que l’Allemagne est mobilisée sur le chantier des SIEG. Certes, sa conception est très « subsidiariste », mais elle a pris conscience au cours des dernières années de l’intérêt d’un cadre juridique communautaire. On pourrait penser que cette évolution la rapproche de la France , mais cette prise de conscience se fait sur la base de ses propres conceptions : sa perspective n’est pas celle de services publics européens. Par ailleurs, les Britanniques ne sont pas du tout mobilisés sur les services publics, les pays latins non plus.

Par ailleurs, Philippe Herzog évoque l’évolution des syndicats sur la question européenne. Il observe de manière parallèle leur évolution sur les questions européennes et leur prise en compte des questions économiques. Leur attitude face au projet d’accord GDF-Suez, qu’il considère comme bon, révèle leurs dispositions face à l’Europe.  

ANNEXE

Arrêt Altmark et paquet Monti

L'arrêt Altmark

Cet arrêt rendu par la CJCE le 24 juillet 2003, exclut du champ des aides d'État les compensations de service public si elles respectent les quatre conditions suivantes :

-          l'entreprise bénéficiaire doit avoir effectivement été chargée de l'exécution d'obligations de service public clairement définies,

-          cette compensation doit être calculée sur des paramètres objectifs et transparents,

-          cette compensation ne doit pas dépasser ce qui est nécessaire pour couvrir les coûts occasionnés par l'accomplissement des obligations de service public, en incluant un « bénéfice raisonnable »,

-          s'il n'y a pas eu de marché public, le niveau de la compensation doit être calculé sur la base d'une analyse des coûts en prenant comme référence une « entreprise moyenne, bien gérée et adéquatement équipée ».

Le « paquet Monti »

L'arrêt Altmark, s'il constituait un progrès, ne permettait toutefois pas de décider dans tous les cas de la qualification ou non d'aide d'État pour une compensation donnée de service public et donc pour déterminer si la Commission devait intervenir. Les critères de « bénéfice raisonnable » et « d'entreprise moyenne, bien gérée et adéquatement équipée » sont en particulier assez difficiles à évaluer en pratique.

C'est pourquoi la Commission a adopté le 13 juillet 2005 un ensemble de trois textes, dit « paquet Monti », qui encadrent le régime des aides d'État en distinguant trois catégories de compensations de service public :

-          celles qui respectent les quatre conditions de l'arrêt Altmark : elles ne constituent pas des aides d'État. Toutefois une entreprise doit tenir des comptes séparés pour ses activités réalisées dans le cadre d'une mission de service public qui lui a été confiée et ses autres activités situées dans le cadre concurrentiel normal. Ceci facilitera le contrôle du financement de ces activités.

-          celles qui constituent des aides d'État mais sont présumées compatibles avec le marché intérieur, dans le cadre de l'article 86, paragraphe 2, du traité. C'est le point le plus novateur du paquet Monti. Cela concerne en particulier les compensations de moins de 30 millions d'euros octroyées à une entreprise dont le chiffre d'affaires ne dépasse pas 100 millions d'euros. Certains secteurs, comme les hôpitaux, les entreprises de logement social, de transport vers des îles sont également exclus du champ des aides soumises à notification préalable. Des contrôles a posteriori restent toutefois possibles.

-          celles qui constituent des aides d'État et restent soumises à l'obligation de notification préalable. Il s'agit d'aides de montant important ou attribuées à des grandes entreprises. Ces aides doivent être notifiées à la Commission , qui peut décider de les accepter ou de les rejeter.