Colloque de coopération décentralisée

                                    Ambassade de France en République tchèque

                                                          20 avril 2006

1 – L’Europe face à la révolution des services  

• Le rôle nouveau des services pour la croissance, la compétitivité et l’emploi

-         La révolution de l’information et la complémentarité industries-services dans la chaîne de production

-         La demande croissante de services face aux nouveaux besoins sociaux (espérance de vie fortement accrue, santé, compétences, urbanisation)

-         Le rôle de la « libéralisation » et du commerce des services pour l’innovation et l’impératif de compétitivité dans la nouvelle DIT

-         De nouveaux enjeux pour l’emploi et la cohésion sociale (qualifications, mobilité)

• Partout des réformes nationales faisant appel à l’initiative privée.  

-         Le secteur public se renouvelle très difficilement. Handicaps structurels (commande verticale, pas d’ouverture extérieure) et conservatismes sociaux et culturels.

-         Libéralisation suivie ou non de privatisations.

-         Formes nouvelles de relations public-privé et de régulation.

·        L’Europe a une grande expérience, elle est bien placée dans la compétition, elle cherche à développer ses atouts en créant un grand marché

-         Pourquoi un grand marché ? Economies d’échelle, innovation, abaissement du coût du capital et de l’information…

-         L’ouverture des espaces nationaux exige un cadre législatif imposant la libéralisation. On a commencé par les services de réseaux énergie-transport-communication et par les services financiers. Modalités : ouverture des réseaux aux tiers et mise en place de régulateurs nationaux plus ou moins indépendants.

-         En pratique, les institutions et le droit distinguent trois domaines :

Industries de réseaux : directives sectorielles de libéralisation.

SIG régaliens : hors concurrence.

Zone grise : SIEG où l’on n’impose pas la libéralisation par des directives mais qui sont soumis à des règles communautaires (environnement, marchés publics avec appels d’offres sans discrimination…).

·        Lenteur de la libéralisation et tentatives d’accélération dans le contexte de la relance de Lisbonne.

-         La mise en œuvre des directives sectorielles pour les réseaux de SIEG

-         Le projet de directive transversale pour la liberté de circulation des services

-         La directive détachements des travailleurs

-         La politique de la concurrence : les enquêtes sur les entraves (énergie, services financiers) ; la réforme des aides d’Etat (satisfaisante)

-         Les plans d’action Business Related Services (en sommeil)

·        Interrogations sur l’avenir des services publics.

-         Un devoir de renouvellement

-         Accuser les conservatismes et non l’Europe.

-         Cela étant, l’Union a trop longtemps nié le problème de compatibilité entre marché et service public. S’il faut mettre en cause rentes, protectionnismes, sous-efficacités, il faut voir aussi les abus du marché et les risques pour la cohésion sociale et territoriale.

2 – La directive transversale pour accélérer la libéralisation des services  

• La réalisation du marché unique des services est difficile en raison de leur spécificité.

-         Facteur humain relationnel, intangibilité.

-         Rappel des 4 modes de prestation.

-         De la méthode Delors au projet Bolkestein.

-         Les réactions sociales et nationales. La position de compromis de la société civile européenne : refus du PPO, exclusion des SIEG, oui à la liberté d’établissement mais avec des clarifications  (fourniture temporaire, tests de besoins économiques…)

• Le PE a fait un bon travail de conciliation entre la liberté de prestation et le droit social des pays membres

-         Inclus : services juridiques, informatiques, logistique, distribution…

Exclus : les SIEG pour l’essentiel, logement social, santé, services enfance, personnes en besoin, intérim, sécurité privée, médias…

-         PPA encadré (principes de non discrimination, nécessité, proportionnalité), respect des exigences ordre public, santé, environnement.

-         Droit du travail et social non affecté (mais précisions nécessaires sur les détachements).

-         un bon compromis d’étape, avec une avancée du droit d’établissement. 

• Ce n’est qu’une étape

-         Besoin de principes communs en cas de litiges, sinon la CJCE fait la loi !

-         Des compromis PPO-PPA seront nécessaires, sinon pas de grand marché.

-         Des conventions collectives européennes devront traiter les enjeux de mobilité.

-         les villes et les régions souhaitent être parties prenantes de la mise en œuvre, et plus généralement la société civile.

3 – Faut-il une législation commune pour les SIG SIEG ?  

• Le contexte : une exigence de « better regulation » pour ne pas compliquer ni la libéralisation ni les choix des autorités publiques.

Qui est demandeur ?

-         côté politique

-         côté acteurs : pas les entreprises publiques !

-         associations, prestataires de SSIG, collectivités territoriales.

• Rappel des Traités.

-         Une composante du modèle social européen mais des réalités strictement nationales

-         L’Union a compétence pour le grand marché et la concurrence, non pour les SIG-SIEG.

-         Incertitudes juridiques et économiques quand on passe du marché commun au marché unique.

• Premières étapes pour rechercher un droit positif des SIG-SIEG

-         Communications puis livre vert de la Commission. Résolutions du PE. Livre blanc de la Commission. Le projet de Traité constitutionnel inclut une capacité de légiférer.

-         Jacques Delors : il aurait fallu avancer ensemble un projet de directive services et un projet de cadre SIG-SIEG.

• Lever les ambiguités :

-         Pas de directive-cadre qui impose les OSP.

-         Au contraire une législation qui améliore la liberté de choix des collectivités publiques territoriales… à condition de ne pas empêcher l’ouverture et couvrir des rentes.

-         Donc : des principes communs pour définir les SIEG, clarifier les dérogations aux règles de la concurrence.

-         Les résultats obtenus : résolutions du PE, Livre  blanc de la Commission. Appréciation positive par la CES , le CCRE,… au contraire l’Unice est contre une législation. 

4 – Emergence des enjeux de régulation du marché intérieur  

• Ne pas confondre régulation et réglementation.

-         Fonctions de la régulation dans les domaines des services.

-         Politique de la concurrence et politique de régulation.

-         Régulation et financement. 

-         Quand l’investissement et la prestation ne sont pas rentables, exigence de garanties, financements publics, et péréquations.

-         Régulation nationale (déjà difficile) et régulation européenne.

• La régulation dans les industries de services de réseaux.

-         Début d’évaluation des processus de libéralisation-régulation.

-         Beaucoup d’interrogations portent sur les prix et les investissements ; dans une moindre mesure sur la cohésion sociale et territoriale.

Interprétation : pas assez de marché et / ou d’intervention publique ?

-         Emergence de la régulation au niveau européen : service universel, OSP, incitations à investir, formation des prix, tarifs transfrontières…

Problème de la coordination des régulateurs nationaux et besoin de régulation européenne.  

-         Contradictions de la politique de la concurrence. Formation d’oligopoles. Champions nationaux ou européens ? Intégration  / ou dé-intégration ?

-          Questions relatives aux obligations de service public : service universel, sécurité d’approvisionnement, développement durable.

-         Besoin d’articuler régulation et politiques communes (cas de l’énergie).

• Politique de concurrence et SIEG de proximité

-         Pas de directives de libéralisation, mais si les autorités publiques choisissent une délégation à un opérateur privé, il faut respecter les règles de la concurrence.

-         Contradiction entre principe d’intégration et besoins de proximité. Exemple des stratégies dans le domaine de la poste.

-         Transports urbains : cohérence territoriale et/ou développement extérieur ?

Le nouveau règlement édicte deux conditions pour être exempté de l’appel d’offres : l’autorité publique doit exercer sur l’opérateur un contrôle « complet et analogue à celui qu’il exerce sur ses propres services » ; l’opérateur doit exercer l’intégralité de ses activités à l’intérieur du territoire de l’autorité compétent et ne pas participer à des mises en concurrence à l’extérieur.

-         Eau et déchets : pas de texte législatif, mais l’UE intervient par le biais des normes environnementales. Pour la mise en œuvre, l’UE doit pouvoir inciter. Mais dans chaque Etat-membre de gros problèmes de choix d’organisation. Pouvoir mobiliser des financements importants. Grands opérateurs privés et question du contrôle des C.T. Problèmes de péréquation.

-         La santé relève de l’ordre public national. L’UE a des compétences d’appui pour la santé publique ; elle est compétente pour la liberté de circulation et la concurrence. Problèmes afférant à la liberté de prestation transfrontières (échec du projet Bolkestein), à la gestion de la mobilité des patients et des personnels. Problèmes industriels en l’absence d’un marché unique. Problèmes pour les organisations de la protection sociale qui vont sur le marché mais relèvent de régulations nationales. Un manque à gagner européen.  

• Les règles des marchés publics.

-         Tendance à imposer la généralisation des appels d’offres. Exception : entreprise liée (intégrée) ou co-entreprise (plusieurs entités adjudicatrices auprès d’une entreprise liée à l’une d’elles). Ce qui soulève plusieurs problèmes :

-         La jurisprudence rétrécit toujours le champ de l’exception pour l’opérateur interne. (N. B. : le CCRE fait observer qu’en droit européen ce qui est légal, c’est l’absence de contrat !). Besoin de redéfinir ce « in house » (ou encore « l’entreprise publique locale »). L’arrêt Teckal ne fait pas jurisprudence (l’arrêt / Stadt Halle exige 100% !). Proposition du CCRE : 80% au moins du chiffre d’affaires moyen sur 3 ans

-         Les villes sont aussi des opérateurs économiques et ont souvent recours à des contrats intercommunaux. Ainsi, de très nombreux services publics locaux sont prestés en intercommunalité en France. Pour être « tranquilles », il faut clarifier les missions, introduire une notion de partenariat public-public, et permettre de prester sur une période raisonnable.  

• Les PPP : un immense sujet pour l’avenir.

-         On les pratique depuis longtemps. Grande variété. Développement dans les nouveaux Etats membres, et même au niveau de l’UE (Galileo…). Pourquoi ? Financement privé, partage des risques, innovation.

-         Définition ? Ni marché public ni privatisation. Société de projet et contrat de services dans le cadre de relations durables entre l’autorité publique et l’opérateur.

-         Complexité des PPP.  Il faut préciser la répartition des risques et notamment le portage de la dette. Les collectivités locales sont souvent en situation d’asymétrie d’information. Besoin de créer des consortiums et de capacity building. Evaluation (notamment des expériences anglaises) encore incertaine. Souvent les CL sont rebutées par la complexité et ne peuvent contrôler. Mais (ex : PECOS) souvent c’est nécessaire faut de capacité publique.

-         Faut-il un cadre européen ? La pression est forte pour généraliser les appels d’offres alors que l’élaboration des contrats est longue et coûteuse. La procédure du dialogue compétitif est souvent inadaptée. Demande de procédure « preferred bidder ».

Demande de garanties publiques. Les projets européens d’intérêt général ne peuvent aboutir sans PPP (sollicitation de la BEI ).

• Le financement des services publics.

-         Plusieurs modes. Domaine réservé (en voie d’élimination dans tous les secteurs).

Subventions croisées au sein de l’opérateur (proscrites). Fonds de service universel (les opérateurs commerciaux refusent). Aides d’Etat.

-         Dans le droit européen, quand il y a marché et quand il y a risque de fausser la concurrence, il y a présomption d’aide d’Etat en cas de financement public, et l’aide est prohibée. Mais des dérogations sont prévues.

-         La Commission a compétence exclusive et établit des règlements. Deux types de questions en débat :

. la notification. Régime maintenant très assoupli. Hôpitaux et logement social exclus. Seuils doublés – ceci couvre toutes les situations, sauf les grandes agglomérations.

. les conditions à réunir pour obtenir des dérogations.

L’arrêt Altmark édicte quatre conditions : mission précise, transparence, compensation correspondant au surcoût, comparaison avec une entreprise commerciale bien gérée ou appel d’offres. La 3^ème pose la question du « bon » calcul des coûts. La 4^ème est rejetée par le CCRE, à juste titre.

Faut-il créer un benchmark entre pays pour les SIEG pour le rapport qualité-coût ?  

• Emergence des problèmes de développement des SSIG

-         De plus en plus de besoins (ex : dépendance, services personnels).

-         Dans chaque Etat-membre, les responsabilités sont largement laissées aux C.T. et aux associations. Mais les opérateurs privés voient bien les marchés potentiels. Concurrence !

-         Faut-il un cadre européen ? Une communication est en cours de discussion. Exigence essentielle de subsidiarité – proximité mais gros problèmes d’incertitude juridique. La distinction économique – non économique est fallacieuse. Spécificité des opérateurs. La spécificité de la coopération transfrontières. Et ne pas oublier les conflits intérieurs aux Etats membres. Il faut pouvoir organiser des coopérations associations – communes sans être importunés. Des B.F. importants.  

5 – La liberté d’administration locale et régionale  

• De façon générale les collectivités territoriales veulent pouvoir gérer des problèmes difficiles en étant autonomes. Elles ont des responsabilités fortement accrues pour la fourniture des services publics, dans un contexte où l’Etat leur transfère les responsabilités et où les besoins sont en pleine mutation.

-         Réformes de décentralisation et redistribution des services publics locaux vers les collectivités territoriales (du UK aux PECOS…) Evaluation nécessaire. Problèmes multiples. Exemple France (niveaux, ressources, statuts). Cas tchèque : un « chaos » légal (bureaucratie étatique vs autonomie des collectivités territoriales).

-         Développement des intercommunalités (non sans problèmes).

-         Crise des finances publiques de l’Etat. Les collectivités territoriales face aux BF.

-         Immense problème du devenir des fonctions publiques.

-         Développer des compétences (pour gérer soi-même ou pour le contrôle de délégation).

-         Concevoir les relations aux utilisateurs. On peut s’appuyer sur les Chartes, les associations, et le droit européen du consommateur et de l’environnement.

-         Dé-intégration des monopoles nationaux: les collectivités territoriales peuvent choisir leurs fournisseurs au niveau de la distribution d’énergie et les prestataires de transports.  

• L’Union agit essentiellement via les politiques régionales mais leur avenir est incertain.

-         Le rôle des fonds structurels pour inciter à bâtir des projets de développement et pour la modernisation administrative a été très important. Par contre il est très limité pour les services publics locaux (sauf  transfrontaliers).

-         L’objectif de cohésion sociale et territoriale dans la Stratégie de Lisbonne a conduit à une nouvelle réflexion sur les politiques régionales.  

-         Malheureusement, le recul du budget européen s’accompagne de risques de renationalisation des politiques régionales

-         Fin du zonage et préconisation du mainstreaming dans les programmes nationaux. Les villes les plus fortes et compétentes auront la part belle. Il est indispensable de se grouper pour pouvoir négocier les plans nationaux.

-         Déplacement des OSP vers les réseaux et formation de réseaux européens : le positionnement des villes et régions dans les tracés est très important.

• La relation des collectivités territoriales à l’Europe est en début de construction.

-         Revaloriser et reconcevoir la coopération décentralisée.

-         Les échanges de bonnes pratiques devraient pouvoir prendre appui sur un cadre européen de comparaison et d’incitation.

-         Le projet de Constitution est favorable aux collectivités territoriales.

-         La place du CCRE et des associations dans les processus décisionnels.

• Participer à des  associations de communes fortes et organisées est indispensable

-         Mutualiser des connaissances.

-         Créer des interfaces au sein de l’Etat national, et dans la relation à l’UE.

-         Créer des compétences et des capacités d’action pour faire éclore des projets : ça ne s’invente pas.

-         Nécessité de liens entre collectivités territoriales et acteurs socio-économiques.

-         Entrer dans les réseaux européens et les consolider.